УДК 346 ББК 67.401 К89

Кучаков Р. К., Кузнецова Д. А., Скугаревский Д.А. Контроль и надзор в 2020 г. Жизнь без проверок в период пандемии: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2020. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 5(2020))

ISSN 2413-029x online ISSN 2413-0281

Настоящее издание может свободно и без получения особого разрешения правообладателя распространяться в электронном виде при условии, что копирование и/или распространение не преследует целей извлечения прибыли, сохраняется указание имен авторов и правообладателя и не модифицируется, включая конвертацию в другие форматы файлов, оригинальная электронная версия издания, которую можно загрузить с сайта — inspections.enforce.spb.ru.

Используемые данные за 2010-2019 гг. подготовлены при поддержке гранта Российского научного фонда №17-18-01618. Отчет за 2019 г «Новое и неизвестное в ожидании реформы»


Введение

2020 г. станет одним из уникальных годов в истории контрольно-надзорной деятельности (КНД) России. В 2019 г. реформа КНД получила новый импульс, год прошел в активных обсуждениях «регуляторной гильотины». При этом, несмотря на все попытки снизить административные издержки бизнеса, именно в 2019 г. впервые за пять лет количество проверок выросло в отдельных регионах страны более, чем на 20% (Кучаков и др., 2019). Но пандемия новой коронавирусной инфекции потребовала радикально иных подходов к организации КНД в условиях карантинных ограничений.

Во-первых, правительство сократило количество проверок, а также ограничило формы их проведения. В качестве одной из мер поддержки бизнеса правительство ввело мораторий на проведение проверок с 1 апреля по 31 декабря 2020 г., который был продлен до конца 2021 года. Выездные проверки в большинстве случаев было решено заменить дистанционными формами контроля.

Во-вторых, в результате пандемии пострадали целые отрасли экономики: многие понесли издержки напрямую из-за приостановления деятельности (например, рестораны, кинотеатры, парки развлечений, спортивные учреждения) или из-за снижения спроса (туристические, санаторно-курортные услуги и т.д.). Большая нагрузка легла на учреждения здравоохранения. С новыми вызовами столкнулась сфера образования. По данным Федеральной налоговой службы, число зарегистрированных юридических лиц с 1 января по 1 ноября 2020 г. сократилась почти на 200 тыс., что составило около 5% от общего числа организаций. Все это потребовало перераспределения государственной поддержки (Скугаревский, Кучаков, 2020), равно как оживило дискуссию о том, как организовать КНД.

Если в 2019 г. государство разрабатывало новые «правила игры» в контрольно-надзорной деятельности (см. обзор в Кучаков и др., 2019), то в 2020 г. законопроекты правительства были приняты. В июле 2020 г. Государственная Дума приняла федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Этот пакет законодательства, согласно видению разработчиков, призван аккумулировать все изменения и перестроить контрольно-надзорную деятельность в 2021 г. На рассмотрении Государственной Думы находится «закон-спутник» ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который должен внести изменения, связанные с новым законодательством в более чем 100 федеральных законов.

При этом важно наблюдать не только за институциональными изменениями, но и оценивать, как контрольно-надзорные органы (КНО) применяют регулирование. В настоящем отчете описывается плановая и внеплановая проверочная деятельность всех органов страны, занятых нефинансовым надзором в 2020 г. (т.е. исключая ФНС, ЦБ, Росфинмониторинг и контрольно-счетные палаты субъектов федерации). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал и исследовал данные более 500 тыс. плановых и внеплановых проверок, запланированных и фактически проведённых в стране за 2020 г. Уникальность ситуации в том, что КНО верстали планы проверок на 2020 г. осенью 2019 г., не учитывая пандемию коронавируса. Исследование позволяет узнать интенсивность проверок, их территориальное распределение, тип и способ проведения. Также представлено распределение проверок по ведомствам, отраслям и типам проверяемых субъектов.

Ключевые выводы исследования:

  • в 2020 г. количество проведенных плановых и внеплановых проверок упало по сравнению с 2019 г. почти в 3,5 раза. Количество проверок уменьшилось для всех регионов, контрольно-надзорных органов и почти всех секторов экономики.

  • При общем падении числа проверок сохранился структурный дисбаланс по экономическим отраслям и формам собственности. Объекты социальной инфраструктуры и муниципальной формы собственности по-прежнему проверяли непропорционально часто.

  • Ограничения контрольно-надзорных органов по проверке субъектов малого и среднего предпринимательства, включая установленный мораторий на проверки, не носят абсолютного характера: более 25% всех планово проверенных организаций и свыше 50% всех внепланово проверенных организаций в 2020 г. были малыми и средними предприятиями.


Проверки в 2020 г.

Современный российский подход к проверочной деятельности воспроизводит советскую модель контроля и надзора: в ходе проверочных мероприятий исследуется соблюдение правил и требований. Инспектор сопоставляет формальные требования из действующих правовых актов с наблюдаемой им/ей в ходе проверки документарной реальностью. Такая модель предполагает минимальную степень дискреции инспектора и гласность проверочных мероприятий.

Информация о плановых проверках в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей содержится в четырех источниках: ежегодном плане проверок на сайте конкретного контрольно-надзорного ведомства, Сводном плане проверок на сайте Генеральной прокуратуры, ФГИС «Единый реестр проверок» (ЕРП), ГАС «Управление» (форма 1-Контроль). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал данные из планов проверок, размещенных на сайтах прокуратур субъектов (или специализированных прокуратур) за 2010–2019 гг., а также из данных Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры за 2020 г., ЕРП и ГАС «Управление» и объединил их в одну базу.

Мы сопоставили данные из этих источников и дополнили их сведениями о проверенных организациях из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2020 г. Также мы использовали последние доступные данные бухгалтерской (финансовой) отчетности предприятий (организаций) из открытых данных Росстата за 2018 г. и данные Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства по состоянию на 10 марта 2020 г.

Территориальное распределение

Общее число плановых проверок федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления к проведению в 2020 г. составило, соответственно: ФОИВ (68818), РОИВ (11452), ОМСУ (685). При этом число внеплановых проверок (с января по ноябрь 2020 г. здесь и далее) выше: ФОИВ (167557), РОИВ (92048), ОМСУ (8027). Примечательно, что распределение органов контроля, проводящих проверки, отличается в зависимости от их типа: ФОИВ (85%), РОИВ (14.1%), ОМСУ (0.8%) для плановых и ФОИВ (62.6%), РОИВ (34.4%), ОМСУ (3%) для внеплановых. Рис. 1 изображает общее количество проверок в 2020 г. в территориальном разрезе.