УДК 346 ББК 67.401 К89

Кучаков Р. К., Кузнецова Д. А., Кудрявцев В.Е., Титаев К.Д., Скугаревский Д.А. Контроль и надзор в 2019 г. Новое и неизвестное в ожидании реформы: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2019. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 2(2019))

ISSN 2413-029x online ISSN 2413-0281

Настоящее издание может свободно и без получения особого разрешения правообладателя распространяться в электронном виде при условии, что копирование и/или распространение не преследует целей извлечения прибыли, сохраняется указание имен авторов и правообладателя и не модифицируется, включая конвертацию в другие форматы файлов, оригинальная электронная версия издания, которую можно загрузить с сайта — inspections.enforce.spb.ru.

Публикация подготовлена при поддержке гранта Российского научного фонда №17-18-01618.


Введение

В России насчитывается свыше 221 вида государственного и муниципального контроля (Плаксин, 2019), свыше 500 разрешительных режимов, а подготовка и проведение только плановых проверок занимает как минимум 0,2% рабочего времени в стране (Скугаревский, Титаев, Кудрявцев, 2016) или примерно каждый пятисотый час.

Исполнение обязательных требований контролируют десятки контрольно-надзорных органов федерального уровня, сотни — регионального и тысячи — муниципального. Язык российских правовых актов, устанавливающих обязательные требования, становится все более сложным (Савельев, Кучаков, 2018), а количество самих обязательных требований также растет (Павлов, 2019).

Международные сопоставления показывают, что Россия находится во второй сотне рейтинга качества регулирования Всемирного банка (116-172 место в 2018 г. по параметру «Regulatory Quality» World Governance Indicators). В таких условиях правительство страны занято реформированием контрольно-надзорной деятельности. С 2016 г. проводились эксперименты по внедрению риск-ориентированного подхода, систем оценки результативности и эффективности, комплексной профилактики нарушений обязательных требований, автоматизации контрольно-надзорных мероприятий. Сейчас под эгидой Департамента регуляторной политики Аппарата правительства России идет работа по систематизации и актуализации обязательных требований (т.н. «регуляторная гильотина», (Голодникова и др., 2018)).

Сейчас правительство России разрабатывает новое регулирование, призванное изменить правила игры для всего делового сообщества и контрольно-надзорных органов: проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», проект Федерального закона «Об обязательных требованиях», проект Федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации», проект нового Кодекса об административных правонарушениях. Эти проекты перестраивают практически всю контрольно-надзорную деятельность в стране (за исключением финансового контроля). Авторы законопроектов дают проверочным органам дискрецию в выборе способов контроля при исполнении их титульной функции — минимизации вреда от нарушений обязательных требований.

Перед изменением правил игры следует понимать текущее положение дел. В настоящем отчете описывается плановая и внеплановая проверочная деятельность всех органов страны, занятых нефинансовым контролем в 2019 г. (т.е. исключая ФНС, ЦБ и контрольно-счетные палаты). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал и исследовал данные 500+ тыс. плановых и внеплановых проверок в стране за 2019 г. Исследование впервые позволяет узнать интенсивность проверок, их территориальное распределение, тип и способ проведения. Также представлено распределение проверок по ведомствам, отраслям и типам проверяемых субъектов.

Установлено, что в 2019 г. количество плановых проверок в отдельных регионах страны увеличилось более, чем на 20%. Это произошло впервые с 2014 г. Последние пять лет количество плановых проверок снижалось в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности. В 2019 г. внеплановые проверки сосредоточены на сфере недвижимости, а плановые − на сфере образования. Административная нагрузка на социальную сферу сохраняется.


Проверки в 2019 г.

Современный российский подход к проверочной деятельности воспроизводит советскую модель контроля и надзора: в ходе проверочных мероприятий исследуется соблюдение правил и требований. Инспектор сопоставляет формальные требования из действующих правовых актов с наблюдаемой им/ей в ходе проверки документарной реальностью. Такая модель предполагает минимальную степень дискреции инспектора и гласность проверочных мероприятий.

Информация о плановых проверках в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей содержится в пяти источниках: ежегодный план проверок на сайте конкретного контрольно-надзорного ведомства, ежегодный план проверок на сайте прокуратуры субъекта федерации, сводный план проверок на сайте Генеральной прокуратуры, ФГИС «Единый реестр проверок» (ЕРП), ГАС «Управление» (форма 1-Контроль). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал данные из планов проверок, размещенных на сайтах прокуратур субъектов (или специализированных прокуратур) за 2010–2019 гг., ЕРП и ГАС «Управление» и объединил их в одну базу.

Мы сопоставили данные из этих источников и дополнили их сведениями о проверенных организациях из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2018 г. Также мы использовали последние доступные данные бухгалтерской (финансовой) отчетности предприятий (организаций) из открытых данных Росстата за 2017 г.

Территориальное распределение

Общее число плановых проверок федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления к проведению в 2019 г. составило, соответственно: ФОИВ (189704), РОИВ (36201), ОМСУ (2455). При этом число внеплановых проверок (с января по август 2019 г. здесь и далее) сопоставимо: ФОИВ (342898), РОИВ (254439), ОМСУ (27133). Примечательно, что распределение органов контроля, проводящих проверки, отличается в зависимости от их типа: ФОИВ (83.1%), РОИВ (15.9%), ОМСУ (1.1%) для плановых и ФОИВ (54.9%), РОИВ (40.7%), ОМСУ (4.3%) для внеплановых. Рис. 1 рассматривает общее количество проверок в 2019 г. в территориальном разрезе.