Введение

В России насчитывается свыше 221 вида государственного и муниципального контроля (Плаксин, 2019), свыше 500 разрешительных режимов, а подготовка и проведение только плановых проверок занимает как минимум 0,2% рабочего времени в стране (Скугаревский, Титаев, Кудрявцев, 2016) или примерно каждый пятисотый час.

Исполнение обязательных требований контролируют десятки контрольно-надзорных органов федерального уровня, сотни — регионального и тысячи — муниципального. Язык российских правовых актов, устанавливающих обязательные требования, становится все более сложным (Савельев, Кучаков, 2018), а количество самих обязательных требований также растет (Павлов, 2019).

Международные сопоставления показывают, что Россия находится во второй сотне рейтинга качества регулирования Всемирного банка (116-172 место в 2018 г. по параметру «Regulatory Quality» World Governance Indicators). В таких условиях правительство страны занято реформированием контрольно-надзорной деятельности. С 2016 г. проводились эксперименты по внедрению риск-ориентированного подхода, систем оценки результативности и эффективности, комплексной профилактики нарушений обязательных требований, автоматизации контрольно-надзорных мероприятий. Сейчас под эгидой Департамента регуляторной политики Аппарата правительства России идет работа по систематизации и актуализации обязательных требований (т.н. «регуляторная гильотина», (Голодникова и др., 2018)).

Сейчас правительство России разрабатывает новое регулирование, призванное изменить правила игры для всего делового сообщества и контрольно-надзорных органов: проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», проект Федерального закона «Об обязательных требованиях», проект Федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации», проект нового Кодекса об административных правонарушениях. Эти проекты перестраивают практически всю контрольно-надзорную деятельность в стране (за исключением финансового контроля). Авторы законопроектов дают проверочным органам дискрецию в выборе способов контроля при исполнении их титульной функции — минимизации вреда от нарушений обязательных требований.

Перед изменением правил игры следует понимать текущее положение дел. В настоящем отчете описывается плановая и внеплановая проверочная деятельность всех органов страны, занятых нефинансовым контролем в 2019 г. (т.е. исключая ФНС, ЦБ и контрольно-счетные палаты). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал и исследовал данные 500+ тыс. плановых и внеплановых проверок в стране за 2019 г. Исследование впервые позволяет узнать интенсивность проверок, их территориальное распределение, тип и способ проведения. Также представлено распределение проверок по ведомствам, отраслям и типам проверяемых субъектов.

Установлено, что в 2019 г. количество плановых проверок в отдельных регионах страны увеличилось более, чем на 20%. Это произошло впервые с 2014 г. Последние пять лет количество плановых проверок снижалось в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности. В 2019 г. внеплановые проверки сосредоточены на сфере недвижимости, а плановые − на сфере образования. Административная нагрузка на социальную сферу сохраняется.

Проверки в 2019 г.

Современный российский подход к проверочной деятельности воспроизводит советскую модель контроля и надзора: в ходе проверочных мероприятий исследуется соблюдение правил и требований. Инспектор сопоставляет формальные требования из действующих правовых актов с наблюдаемой им/ей в ходе проверки документарной реальностью. Такая модель предполагает минимальную степень дискреции инспектора и гласность проверочных мероприятий.

Информация о плановых проверках в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей содержится в пяти источниках: ежегодный план проверок на сайте конкретного контрольно-надзорного ведомства, ежегодный план проверок на сайте прокуратуры субъекта федерации, сводный план проверок на сайте Генеральной прокуратуры, ФГИС «Единый реестр проверок» (ЕРП), ГАС «Управление» (форма 1-Контроль). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал данные из планов проверок, размещенных на сайтах прокуратур субъектов (или специализированных прокуратур) за 2010–2019 гг., ЕРП и ГАС «Управление» и объединил их в одну базу.

Мы сопоставили данные из этих источников и дополнили их сведениями о проверенных организациях из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2018 г. Также мы использовали последние доступные данные бухгалтерской (финансовой) отчетности предприятий (организаций) из открытых данных Росстата за 2017 г.