Контроль и надзор в 2025 г.

После моратория

директор ИПП ЕУ СПб

ассоциированный профессор по эмпирико-правовым исследованиям им. С.А. Муромцева ЕУ СПб

_{^{УДК 346 ББК 67.401 К89}}

_{^{Рецензенты: Т. Ю. Бочаров (Ph.D.), Д. А. Савельев (канд. юрид. наук)}}

_{^{Кучаков Р.К., Скугаревский Д.А. Контроль и надзор в 2025 г. После моратория: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2026. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 1(2026))}}

_{^{ISSN 2413-029x online ISSN 2413-0281}}

_{^{Настоящее исследование может свободно и без получения особого разрешения правообладателя распространяться в электронном виде при условии, что копирование и/или распространение не преследует целей извлечения прибыли, сохраняется указание имен авторов и правообладателя и не модифицируется, включая конвертацию в другие форматы файлов, оригинальная электронная версия исследования, которую можно загрузить с сайта — inspections.enforce.spb.ru. Используемые данные за 2010-2019 гг. подготовлены при поддержке гранта Российского научного фонда №17-18-01618. Прошлые отчеты: «Новое и неизвестное в ожидании реформы» (2019), «Жизнь без проверок в период пандемии» (2020), «Возврат к норме или новая парадигма?» (2021), «Контроль и надзор в 2022 г. За пределами нормы» (2022), «Контроль и надзор в 2023-2024 гг. Новый этап» (2023-2024).}}

---

Введение

2025 г. стал первым с начала реформы контрольно‑надзорной деятельности (КНД) годом, когда в России перестали действовать краткосрочные ограничения на проведение внеплановых проверок, введенные федеральным правительством в 2020 г. после пандемии COVID-19, а также в 2022 г. При этом уже функционирует обновленная правовая база КНД в виде 248-ФЗ, положений о видах контроля и пересмотренных в ходе «регуляторной гильотины» обязательных требований и развернута интегрированная цифровая инфраструктура (ЕРКНМ, Единый реестр видов контроля, подсистема досудебного обжалования), позволяющая учитывать каждое контрольное (надзорное) и профилактическое мероприятие и отслеживать его проведение в режиме реального времени. В итоге прошедший год стал показательным для оценки результатов реформы КНД, начавшейся еще в 2016 г. Тенденции 2024 г. указывали на возможное усиление административного давления на российские организации: значительная часть проверок больше не подпадает под мораторий на их проведение, а число профилактических визитов приблизилось к отметке в полтора миллиона. Как же работает модернизированная институциональная среда КНД в условиях без моратория? В этом отчете мы отвечаем на данный вопрос, опираясь на полные данные обо всей контрольно‑надзорной деятельности в России, за исключением финансового контроля и надзора.

За всю историю наших наблюдений (2012-2025 гг.) типовыми объектами плановых проверок, вопреки широко распространенному мнению, были не коммерческие организации, а детские сады и школы. Мы не раз отмечали, что такие организации проверяются гораздо чаще, чем можно было бы ожидать (Кучаков и др., 2019). Контрольно-надзорные органы действуют согласно букве закона, поскольку объекты социальной инфраструктуры в рамках многих надзоров относятся к высоким категориям риска. Согласно Единому реестру видов контроля, 70% организаций с объектами чрезвычайно высокого риска относятся именно к сфере образования.

Правительство не изменило методического подхода к оценке рисков, но чередой постановлений с 2022 г. (№ 336, № 372, № 637) заменило плановые проверки в отношении объектов социальной инфраструктуры на обязательные профилактические визиты. Профилактические визиты за 2024–2025 гг. обрели ряд характерных признаков проверки. Так, от профилактического визита, инициированного контрольно-надзорным органом, нельзя отказаться. Основания проведения таких визитов были ужесточены, а общая правовая конструкция — упрощена. В рамках обязательного профилактического визита может быть вынесено предписание об устранении выявленного нарушения. Вместе с тем для организации визита не требуется согласования с органами прокуратуры. Тем не менее, это мероприятие занимает меньше времени, а инспектор в ходе визита не может оштрафовать организацию. Это позволяет рассматривать обязательный профилактический визит в отношении ряда контролируемых лиц в качестве «облегченной» версии проверки. Ниже в таблице собраны основные черты контактных контрольных и профилактических мероприятий.

Характеристики выездных контрольно-надзорных мероприятий

Тип мероприятия / Возможности сторон	Штраф	Предписание	Отказ от прохождения	Согласование с прокуратурой	Мероприятий в 2025
Контрольное (надзорное) мероприятие	Да	Да	Нет	Да	268 263
Проф. визит	Нет	Нет	Да	Нет	203 597
Обязательный проф. визит	Нет	Да	Нет	Нет	117 026

Важным нововведением 2025 г. стало правовое оформление нового инструмента контрольно-надзорной деятельности — соглашения об устранении выявленных нарушений (ФЗ № 540, ПП № 829, Приказ ГП № 563). Если в ходе проверки выявлено нарушение, бюджетные учреждения и иные организации вправе заключить с контролирующим органом соглашение о выполнении предписания об их устранении сроком до 3-х лет. Успешное внедрение соглашения об устранении выявленных нарушений должно привести и к снижению числа внеплановых проверок, прерывая череду контрольных мероприятий, направленных на устранение одного и того же нарушения (Кучаков, 2022).

Фактически был создан специальный формат «профилактического» мониторинга для бюджетных организаций. Он предусматривает регулярное взаимодействие сторон, упрощение бюрократических процедур по сравнению с обычной проверкой, как в плане её организации для контролера, так и возможных последствий для контролируемого лица. При этом исполнение предписаний может осуществляться в рамках согласованного сторонами графика в течение длительного срока. Это особенно важно для организаций социальной инфраструктуры, у которых зачастую отсутствуют возможности для оперативного устранения нарушений. Будущий 2026 год покажет работоспособность данного формата.

Произошел ли в 2025 г. рост административной нагрузки? Напомним, что с 2023 г. мораторий на плановые проверки (с рядом значимых изъятий) продлен до 2030 г., а до конца 2024 г. действовал и мораторий на проведение внеплановых проверок. При этом часть функционала плановых и внеплановых контрольных мероприятий в период 2022–2025 гг. перешла к профилактическим визитам. Одновременно с этим в конце 2024 г. правительство ужесточило основания для проведения обязательных профилактических визитов. Несколько разных видов контактного взаимодействия с разным правовым статусом и разной дискрецией инспектора на месте, создает проблему сопоставления этих инструментов.

Издержки организации складываются не только из подготовки к проверке, штрафов и исполнения предписаний, но и временных и трудовых затрат на соответствие обязательным требованиям (см. Скугаревский и др., 2016). Опираясь на оценки издержек от проверки и профилактического визита, представленных в работах Южаков, Масленникова (2024) и Центра стратегических разработок (2024), мы рассчитали совокупное количество трудового времени, затраченного организациями в 2025 г. на соответ В масштабах всей страны на проведение проверок потребовалось 740 000 человеко‑дней, а на проведение профилактических визитов — 150 000 человеко‑дней. Таким образом, несмотря на окончание моратория на внеплановые проверки и предшествующий этому рост числа профилактических визитов, в 2025 г. совокупная административная нагрузка оказалась наименьшей с 2021 г.

Своевременное изменение законодательства позволило закрыть возможный канал «перетока» регуляторной нагрузки в профилактические визиты, то есть подмены проверок профилактическими визитами. Правовые основания проведения профилактических визитов были упорядочены и ужесточены. Так, если в 2024 г. всеми государственными органами было проведено 1 238 555 профилактических визитов, то в 2025 г. — только 320 623. Несмотря на опасения, вызванные окончанием моратория на проведение внеплановых проверок, четвертый год подряд число проверок продолжает падать. Так, если в 2022 г. государственными органами было проведено 348 596 проверок, в 2023 — 309 607, 2024 — 285 702, в 2025 г. — 268 263 проверки.

В ходе реформирования контрольно надзорной деятельности система управления рисками существенно усложнилась. Согласно нашим данным, в период 2022–2025 гг. доля плановых проверок на категорированных объектах (то есть, объектам, которым была присвоена категория риска) достигала 80–90%. При этом более половины объектов высокого и чрезвычайно высокого риска, подвергавшихся проверкам, составляли школы и детские сады, что говорит о преобладании директивного подхода к определению категорий риска (Кучаков, 2022). С 2023 г. плановые проверки объектов социальной инфраструктуры были заменены профилактическими мероприятиями. В результате доля всех проверок на объектах чрезвычано высокого (I) и высокого (II) риска снизилась с 35% в 2022 г. до 23% в 2025 г.

Одной из ключевых дискуссий последних лет стало обсуждение индикаторов риска для таргетирования внеплановых проверок. Изначально риск-ориентированный подход применялся исключительно к плановым проверкам. Внеплановые проверки при этом долгое время не включались в систему управления рисками, хотя правовые основания для их интеграции были заложены ещё в начале реформы (Кнутов, Плаксин, 2019). Лишь в 2022–2023 гг. на уровне правительства активизировалась работа по разработке и утверждению индикаторов риска. В результате проверки, проводимые на основе индикаторов риска, были выведены из-под действия моратория. Согласно данным Министерства экономического развития, к 2025 г. число утвержденных индикаторов риска достигло 600. Мы наблюдаем устойчивый рост доли внеплановых проверок, проводимых на основании срабатывания индикаторов: если в 2023 г. она составляла 3,5%, в 2024 г. — 7,2%, то уже к 2025 г. достигла 10,5%.

В настоящем отчете описывается деятельность всех органов страны, занятых нефинансовым контролем и надзором в 2025 г. (т.е. исключая ФНС, ЦБ, Росфинмониторинг и контрольно-счетные палаты субъектов федерации). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал и исследовал данные более 268 тыс. плановых и внеплановых проверок и 320 тыс. профилактических мероприятий, фактически проведённых в стране за 2025 г. Исследование позволяет узнать интенсивность этих мероприятий, их территориальное распределение, тип и способ проведения. Также представлено распределение проверок по ведомствам, отраслям и типам проверяемых субъектов.

Ключевые выводы исследования

Проверки / контрольные (надзорные) мероприятия

• Административная нагрузка на контролируемых лиц в 2025 г. оказалась наименьшей с 2021 г. Проверки в 2025 г. заняли 740 000 человеко‑дней, а профилактические визиты — 150 000 человеко‑дней.

• Несмотря на прекращение моратория на проведение внеплановых проверок, в 2025 г. количество проверок несколько снизилось по сравнению с 2024 г. Это абсолютный исторический минимум.

• Своевременное ужесточение оснований проведения обязательных профилактических визитов позволило избежать «перетока» административной нагрузки.

Отличие профилактических мероприятий от проверок

• В 2025 г. общее количество профилактических визитов по сравнению с 2024 г. снизилось кратно с 1 238 555 до 320 623.

• Фактически в России создан специальный формат «профилактического» мониторинга для бюджетных организаций. Он предусматривает регулярное взаимодействие сторон, упрощение бюрократических процедур по сравнению с обычной проверкой, как в плане её организации для контролера, так и возможных последствий для контролируемого лица. При этом исполнение предписаний может осуществляться в рамках согласованного сторонами графика в течение длительного срока.

Проверяемые организации

• При общем снижении числа проверок сохранился структурный дисбаланс по экономическим отраслям и формам собственности. Объекты социальной инфраструктуры и муниципальной формы собственности по-прежнему проверяли непропорционально часто. По сравнению с прошлым периодом наблюдений ситуация значительно улучшилась. Доля государственных поставщиков общественных благ среди всех проверенных организаций сократилась с 27,1% в 2024 г. до 18,4% в 2025 г. При этом такие учреждения составляют лишь 2,2% от общего числа организаций в стране.

• Ограничения контрольно-надзорных органов по проверке субъектов малого и среднего предпринимательства, включая продленный мораторий на плановые проверки, не носят абсолютного характера: 54% всех планово и 52% внеплановых проверенных организаций в 2025 г. были микро- и малыми предприятиями.

Риск-ориентированный подход

• Доля объектов плановых проверок с категорированными объектами близка к 90% на протяжении ряда лет. Согласно данным Единого реестра видов контроля, 70% организаций чрезвычайно высокого риска относятся к сфере образования.

• Замена плановых проверок для школ и детских садов на обязательные профилактические визиты привела к снижению доли проверяемых объектов чрезвычайно высокого (I) и высокого риска (II) с 35% в 2022 г. до 23% в 2025 г.

• Среди всех внеплановых проверок 10,5% проводится на основании индикаторов риска, количество таких проверок утроилось с 2023 г. К концу 2025 г. не менее 600 индикаторов риска было утверждено органами власти.

---

Прогресс реформы

Рис. 1. Динамика индекса качества регуляторной среды Всемирного банка (Worldwide Governance Indicators) и основные этапы реформы контрольно-надзорной деятельности.

Примечание: данные индекса Regulation Quality взяты с сайта Worldwide Governance Indicators. Последний доступный год оценки качества регулирования — 2024.

Рис. 2. Хронология введения ограничений на проведение проверок.

Примечание: информация о типе ограничения и периоде действия извлечена из двух десятков федеральных законов и постановлений правительства. Сокращения: ИТ — организации, осуществляющие деятельность в области информационных технологий, малый бизнес и малый и средний бизнес — организации, соответствующие критериям 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Российский подход к организации проверочной деятельности долгое время разделял недостатки советской модели контроля и надзора: в ходе проверочных мероприятий исследуется соблюдение проверяемыми правил и требований. Инспектор сопоставляет формальные требования из действующих правовых актов с наблюдаемой ей/им в ходе проверки документарной реальностью (Blanc, 2012). Такая модель предполагает минимальную степень дискреции инспектора и гласность контрольных (надзорных) мероприятий, а также, по возможности, полное покрытие всех возможных рисков.

Историю идущей реформы КНД следует отсчитывать с конца 2016 г. — даты утверждения паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности». За прошедшее время было осуществлено множество преобразований как правовых основ регулирования, так и информационного обеспечения деятельности государственных органов. При этом промежуточные итоги первых лет реформы демонстрируют ограниченные успехи (Kudryavtsev et al., 2021). Количество проверок до эпохи пандемии снизилось в основном за счет внутренних преобразований Федеральной налоговой службы, при этом количество проверок других федеральных ведомств за 2016 и 2019 гг. существенно не изменилось (Кучаков, 2020). Снижение административного давления на бизнес к началу пандемии COVID-19 в 2020 г. достигнуто не было (Южаков и др., 2020). Оценка результатов деятельности контролеров со стороны граждан расходится с ведомственной отчетностью (Масленникова и др., 2020). В связи с этим, отсутствие положительной динамики в экспертной оценке качества российского регулирования за 2016–2019 гг. на Рис. 1 (на примере индекса качества регуляторной среды, рассчитываемого Всемирным банком) выглядит закономерным.

Пандемийные 2020–2021 годы принесли новые вызовы для контрольно-надзорной деятельности страны. Правительство РФ увидело в деятельности контрольно-надзорных органов потенциал для оптимизации и поддержки наиболее пострадавших отраслей экономики. Снижение административной нагрузки — лейтмотив всех дискуссий о контрольно-надзорной деятельности этого периода. С 2016 г. в стране практически непрерывно действует мораторий на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Ограничены внеплановые проверки. В 2022 г. мораторий был распространён за пределы малого предпринимательства (с ограничениями и изъятиями). Полная хронология ограничений на проведение проверок представлена на Рис. 2. Под воздействием внешних шоков фактически в 2022 г. впервые с начала реформы количество проверок существенно сократилось (см. Рис. 3). Даже с учетом кратного падения числа зарегистрированных организаций, следует, что административная нагрузка снизилась (см. Рис. 4а). Именно в этот период шла разработка и утверждение основных элементов новой правовой инфраструктуры контрольно-надзорной деятельности.

Период 2023–2024 гг. во многом стал переломным. С одной стороны, количество проводимых проверок достигло исторического минимума. Мораторий на проведение плановых проверок продлен до 2030 года. Несмотря на изъятия, большинство плановых мероприятий подпадает под сокращение. В 2023 г. был продлен мораторий и на проведение внеплановых проверок в 2024 г. Правительство сделало ставку на профилактику нарушения обязательных требований. Так, впервые плановые проверки в учреждениях социальной инфраструктуры были заменены на профилактические визиты, в рамках которых инспектор не может назначить штраф, а сами мероприятия занимают меньше времени. Происходит усложнение и регламентация всей системы контактного взаимодействия между контрольно-надзорными органами и поднадзорными организациями.

Профилактические мероприятия в отношении объектов социальной инфраструктуры меняют правовую основу обязательного профилактического режима, который превращается в облегченную проверку. При таком посещении инспектором организации, она все еще не может быть оштрафована, но уже возможно вынести предписание об устранении выявленного нарушения, и вопреки общему порядку 248-ФЗ от такого посещения нельзя отказаться. Это создает потенциальный механизм «перетока» административной нагрузки. Как показывают данные (см. Рис. 3), начиная с 2022 г. формируется отчетливая тенденция роста числа профилактических визитов, часть из которых обязательна для поднадзорных организаций. Количество профилактических визитов всех государственных органов в 2023 г. перешагнуло за 1 млн, в 2024 г. — 1,2 млн, но уже в 2025 г. их было проведено 320 тыс. Кратное снижение числа профилактических визитов в 2025 г. вызвано ужесточением оснований для проведения контактных профилактических мероприятий. Правительство закрыло один из возможных каналов роста административной нагрузки. Одновременно с этим в 2025 г. был окончательно утверждён (ФЗ № 540, ПП № 829 и Приказ ГП № 563) новый правовой инструмент контрольно-надзорной деятельности — соглашение об устранении выявленных нарушений. Если в ходе проверки выявлено нарушение, бюджетные учреждения и иные организации вправе заключить с контролирующим органом соглашение о выполнении предписания сроком до 3-х лет. Таким образом, фактически был сформирован особый формат «профилактического» мониторинга для бюджетных организаций. Он предусматривает регулярное взаимодействие контролера и контролируемого лица, сокращая бюрократические процедуры по сравнению с традиционной проверкой. При этом исполнение предписаний может осуществляться в рамках согласованного сторонами графика в течение длительного срока, что особенно важно для организаций социальной инфраструктуры.

Несколько разных видов контактного взаимодействия с разным правовым статусом и разной дискрецией инспектора на месте, создает проблему сопоставления этих инструментов. На Рис. 4б мы постарались преодолеть эту проблему и привести проверки и профилактические визиты к одному знаменателю — временным издержкам. Опираясь на результаты исследований Южаков, Масленникова, 2024 и Центра стратегических разработок, 2024, мы оценили совокупные временные издержки на прохождение проверок и профилактических визитов. Так профилактические визиты отнимают у организаций меньше времени чем проверки. Значительная разница в длительности профилактического и контрольного мероприятия — в среднем 4 рабочих часа против 5 дней — в 2022–2024 гг. частично компенсировалась разницей в количестве этих мероприятий. С 1 января 2025 г. истек срок действия ряда ограничений на проведение проверок и можно было бы ожидать дальнейшего «перетока» регуляторной нагрузки, но из-за реорганизации правовых оснований проведения профилактических визитов Правительству удалось закрыть потенциальный канал увеличения административного давления. В 2025 г. совокупные временные издержки контролируемых лиц достигли минимума с 2021 г.

Увеличение числа проверок не гарантирует пропорционального роста эффективности: улучшения защиты охраняемых законом ценностей, снижение числа несчастных случаев на рабочем месте и пр. (Blanc, 2018). Одно из основных начинаний Реформы — внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов — показывает не всегда однозначные результаты (см. Раздел «Риск-ориентированный подход»). В создании необходимой инфраструктуры для оценки риска (Чаплинский, Плаксин, 2016) достигнут значительный прогресс. Контрольно-надзорная сфера является примером успешной цифровизации. Формально доля плановых проверок, проводимых в отношении категорированных объектов, превышает 90%. Но большинство таких организаций, как правило, — это школы и детские сады. Фактически для многих организаций оценка риска является директивной (Кучаков, 2022), а динамическая модель оценки рисков — не всегда чувствительной к негативным событиям и шокам (см. пример отравлений в школах в Бобовникова и др., 2022). При этом с 2023 г. можно наблюдать новую тенденцию: из-за исключения школ и детских садов из планов проверок их доля среди проверенных организаций кратно упала, но и само количество проверяемых высокорискованных объектов начало снижаться. Данные Единого реестра видов контроля показывают, что около 70% организаций чрезвычайно высокого риска — это организации из сферы образования (см. Рис. 24). Несмотря на то, что правовые основания внедрения элементов управления рисками при организации внеплановых проверок были заложены задолго до 2024 г. (Кнутов, Плаксин, 2019), только с 2023 г. произошла активизация разработки индикаторов риска (одно из оснований-исключений из моратория на проведение КНМ). Сотни индикаторов были утверждены правительством в течение 2023 г., к концу 2024 г. для федеральных ведомств было утверждено не менее 492 показателей (Рис. 20), к середине 2025 г. их количество перешагнуло 600. При этом если в 2023 г. только 3,5% внеплановых мероприятий прошли на основании индикаторов риска, в 2024 — 7,2%, то уже в 2025 — 10,5% (Рис. 19).

Результаты другого важного ответвления реформы КНД 2019–2022 — «регуляторной гильотины», оказались скромней первоначальных ожиданий. Избыточность, нерелевантность и низкое качество обязательных требований являлись очевидной для реформаторов проблемой (Голодникова и др., 2018). Но уже на стадии планирования эксперты заявили о структурных пробелах (Артеменко и др., 2021) и амбициозных сроках реализации «регуляторной гильотины» (Голодникова и др., 2021). В итоге, первые количественные оценки (Кнутов и др., 2022) показывают, что в результате всех изъятий из «гильотинированных» 11,6 тыс. нормативно-правовых актов лишь 1/10 часть фактически использовалась ведомствами при проверках. Отмена устаревших нормативно-правовых актов, переписывание и укрупнение действующих нормативно-правовых актов в сфере контрольно-надзорной деятельности также не привела к улучшению качества изложения обязательных требований (Кучаков, Савельев, 2025).

Несмотря на ряд противотечений, результаты реформы контрольно-надзорной деятельности в России совокупно положительные. При беспрецедентных внешних шоках оценка индекса качества регуляторной среды Всемирного банка за 2023–2024 гг. выглядит слабо согласованной с наблюдаемой реальностью.

Рис. 3. Общее количество проверок федеральных органов власти за период 2010–2025 гг.

Примечание: данные проверок с 2010 по 2021 гг. взяты из формы 1-Контроль. Данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно.

Рис. 4а. Количество проверок на 100 зарегистрированных организаций за период 2010–2025 гг.

Примечание: данные проверок с 2010 по 2021 гг. взяты из формы 1-Контроль. Данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Рис. 4б. Оценка общего количества человеко-дней, затраченных организациями на прохождение проверок и профилактических визитов в 2021-2025 гг.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Оценки временных затрат, полученных на основе опросов предпринимателей, для проверок взяты из работы Южаков, Масленникова, 2024, для профилактических визитов — из доклада Центра стратегических разработок, 2024. Временные затраты на прохождение проверки были сличены по году, размеру предприятия (вслед за оригинальным текстом: ИП, микро- малое предприятие, среднее- большое предприятие). Для остальных организаций использовались среднегодовые показатели временных издержек. В качестве оценок за 2024-2025 гг. использовались результаты последнего доступного года — 2023 г. Оценка временных издержек на прохождение профилактического визита доступна только за 2022 г., она была интерполирована. Указанная в докладе ЦСР оценка в 4 рабочих часа для профилактического визита представлена как 0.5 человеко-дня.

Проверки в 2025 г.

Информация о плановых проверках в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей содержится в четырех источниках: ежегодном плане проверок на сайте конкретного контрольно-надзорного ведомства, сайтах субъективных прокуратур и Сводном плане проверок на сайте Генеральной прокуратуры, ФГИС «Единый реестр проверок/Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» (ЕРП/ЕРКНМ), ГАС «Управление» (форма 1-Контроль). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал данные из планов проверок, размещенных на сайтах прокуратур субъектов (или специализированных прокуратур) за 2010–2019 гг., а также из данных Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры за 2014–2020 гг., ЕРП (2015–2025 гг.), ЕРКНМ (2021–2025 г.) и ГАС «Управление» (2010–2021 гг.) и объединил их в одну базу. Также были обработаны данные внеплановых проверок, которые содержатся только в трех последних из названных ресурсов. Данные о профилактических мероприятиях на уровне отдельного события на сегодняшний день представлены исключительно в ЕРКНМ.

Также мы извлекли категории риска объектов проверки из данных ЕРП/ЕРКНМ и Единого реестра видов контроля (ЕРВК, по состоянию на конец 2024 г.). Если организация осуществляла экономическую деятельность с использованием нескольких объектов, каждому из которых была присвоена своя категория риска, в качестве оценки риска для всей организации мы использовали наивысшую категорию риска среди её объектов в рамках проверки. Здесь и далее мы используем выражения «категория риска»/«категория опасности»/«класс опасности» как синонимичные и взаимозаменяемые.

Мы сопоставили данные из этих источников и дополнили их сведениями о проверенных организациях из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г. Также мы использовали последние доступные данные расходов и доходов нефинансовых организаций из открытых данных ФНС за 2024 г., сведения о среднесписочной численности работников организаций за 2024 г., и данные Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства по состоянию на конец 2025 г. (Микроданные бухгалтерской отчётности организаций с данными из реестров налоговой службы опубликованы в Бондарьков и др., 2025.) Для определения образовательных организаций (школ и детских садов) мы обработали данные Сводного реестра лицензий на осуществление образовательной деятельности Рособрнадзора (данные проверок образовательных организаций и лицензий опубликованы в Кучаков, Скугаревский, 2024).

Собранные данные проверок получены из разных источников, каждый из которых имеет свою специфику. Объединенные данные проходят многоступенчатую подготовку перед анализом, включая ручную и полуавтоматическую разметку имен контрольно-надзорных органов и определение уровня публичной власти. Мы ежегодно совершенствуем процедуру подготовки данных. Это может приводить к расхождениям в точных значениях показателей за один и тот же год в разных отчетах. Авторитетной версией просим считать результаты, представленные в последнем опубликованном отчете.

Территориальное распределение

Общее число завершенных плановых проверок федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления к проведению в 2025 г. составило, соответственно: ФОИВ (29837), РОИВ (205). При этом число внеплановых проверок выше: РОИВ (113892), ФОИВ (120413), ОМСУ (3916). Примечательно, что распределение органов контроля, проводящих проверки, отличается в зависимости от их типа: ФОИВ (99.3%), РОИВ (0.7%) для плановых и РОИВ (47.8%), ФОИВ (50.5%), ОМСУ (1.6%) для внеплановых. На фоне действующего моратория на проведение обоих видов проверок разница существенна. Так, региональные КНО и органы местного самоуправления практически не проводили плановых проверок в 2025 г., при этом число внеплановых проверок региональных органов власти лишь немногим уступает числу проверок федеральных ведомств. Количество плановых проверок федеральных органов власти кратно меньше значений прошлых лет. Часть из них была заменена профилактическими мероприятиями.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г. Серый цвет означает отсутствие данных.

Первые десять регионов по количеству плановых проверок в 2025 г. (в скобках доля от всех проверок в стране): Москва (7.23%), Московская область (5.69%), Краснодарский край (4.45%), Самарская область (3.91%), Свердловская область (3.49%), Санкт-Петербург (3.42%), Татарстан (2.97%), Ставропольский край (2.86%), Омская область (2.7%), Новосибирская область (2.43%).

Первые десять регионов по количеству внеплановых проверок с января по ноябрь 2025 г. (в скобках доля от всех проверок в стране): Москва (9.78%), Пермский край (4.07%), Санкт-Петербург (3.68%), Новосибирская область (3.42%), Татарстан (3.27%), Свердловская область (3.16%), Краснодарский край (2.72%), Нижегородская область (2.68%), Челябинская область (2.46%), Кемеровская область (2.41%).

Этот перечень ожидаемо коррелирует с размером региона. Именно поэтому на Рис. 4 отображено количество проверок, нормированное на количество зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в регионе. Этот показатель позволяет делать более надежные выводы об интенсивности регуляторной нагрузки и ее распределении. На представленном рисунке заметен существенный разброс в интенсивности проверочной активности контрольно-надзорных органов в региональном разрезе. Так, в Чукотском автономном округе или Ямало-Ненецком с учётом общего числа зарегистрированных организаций инспекционная нагрузка на отдельное предприятие в 3–5 раз выше, чем в Москве и Московской области. Сохраняется тенденция — увеличение интенсивности проверок в малонаселенных регионах страны.

---

Тренды проверочной деятельности

Согласно данным формы 1-Контроль ГАС «Управление», до пандемии COVID-19 количество плановых проверок в России демонстрировало устойчивую тенденцию к снижению: 2010 (-11.6% проверок в 1-К), 2011 (-11.3% проверок в 1-К), 2013 (-6% проверок в 1-К), 2014 (-24.7% проверок в 1-К), 2015 (-9.8% проверок в 1-К), 2016 (-28.8% проверок в 1-К), 2017 (-26.4% проверок в 1-К), 2018 (-19.4% проверок в 1-К), 2019 (11.3% проверок в 1-К), 2020 (-66.1% проверок в 1-К), 2021 (180.7% проверок в 1-К) за исключением кратковременного роста в 2019 г.

Но пандемия и последующие за ней события кардинально изменили планы контрольно-надзорных органов. В качестве одной из мер поддержки бизнеса правительство РФ ввело мораторий на проведение проверок с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (с исключениями и изъятиями), который после был продлен на весь 2021 г. далее, в 2021 г., правительство распространило мораторий и на 2022 г. В марте 2022 г. мораторий был распространен за пределы малого и среднего предпринимательства, включая внеплановые проверки. И, наконец, в октябре 2022 г. мораторий с изъятиями был продлен на весь 2023 год. В марте 2023 г. мораторий на проведение плановых проверок был установлен вплоть до 2030 г., а ограничение на проведение внеплановых проверок продлены на 2024 г. Полная хронология ограничений приведена на Рис. 2.

Под воздействием внешних шоков система контрольной-надзорной деятельности продемонстрировала несколько волновых движений. Если в 2020 г. произошло радикальное снижение числа проверок — в 3,5 раза по сравнению с 2019 г., то уже в 2021 г. мы наблюдали адаптацию к новой реальности контрольно-надзорными органами, как следствие, восстановительный рост — количество проверок увеличилось в 1,6 раза по сравнению с 2020 г. При этом государственные органы провели кратно меньше проверок в 2021 г., чем в последний доковидный 2019 г. Но тенденция переменилась с новыми внешнеполитическими обстоятельствами, а правительство вновь увидело в контрольно-надзорной деятельности потенциал для поддержки экономического роста. В итоге в 2022 г. мы наблюдали еще более радикальное падение числа проверок по сравнению с предыдущим г., чем это случилось в 2020 г. В 2023-2025 гг. тенденция лишь усилилась, если в 2020 г. было проведено 366 761 проверка, 2022 — 348 596, 2023 — 309 607, в 2024 — 285 702, а в 2025 г. — 268 263.

На Рис. 6а представлена география изменения год-к-году количества плановых проверок. Заметим, что при общем падении числа проверок, эта тенденция распределена не равномерно по стране. Так, если в Москве и Санкт-Петербурге количество плановых проверок в 2025 г. по сравнению с прошлым годом упало на 40–50% соответственно, то в десяти регионах, напротив, произошел рост более чем на 10%: это Владимирская, Новосибирская, Омская, Ростовская, Самарская, Тверская, Ульяновская области, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский автономный округ, а также Чувашия.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. Серый цвет означает отсутствие данных.

В 2025 г. динамика внеплановых проверок противоположна тенденции по плановым: если последние снижаются неравномерно по регионам, то рост внеплановых проверок зафиксирован только в Пензенской области (рис. 6б).

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. Серый цвет означает отсутствие данных.

Данные на уровне отдельных ведомств позволяют отобразить структуру снижения числа плановых проверок в 2025 г. (Рис. 7а) или внеплановых проверок 2025 г. (Рис. 7б).

При общей тенденции на снижение числа проверок, мы видим, что лишь одно федеральное ведомство увеличило количество плановых проверок — Ространснадзор (Рис. 7а), но при этом ряд ведомств — ФМБА, Роструд и Роскомнадзор — провели больше внеплановых проверок (Рис. 7б).

Поскольку этот отчет опирается на сведения о плановых проверках, собранные с сайтов прокуратур за весь период, возможно изучать долгосрочные тренды контрольно-надзорной деятельности. В 23 субъектах федерации прокуратуры размещали планы проверок по 294-ФЗ каждый год с 2011 г., что позволяет взять их за базу для изучения динамики количества плановых проверок в России за 15 лет.

Как показывает Рис. 8, после восстановительного роста в 2021 г. наблюдается существенное падение числа проверок в 2022 г. — с 35 924 до 30 470, которое продолжилось и в 2023-2025 гг. — с 20 410 и 11 361 до 7 697 (в указанных регионах), соответственно.

Примечание: рассмотрены данные только 23 регионов с доступными сведениями о плановых проверках за 2011–2022 гг.: Архангельская область, Астраханская область, Бурятия, Дагестан, Ивановская область, Кабардино-Балкария, Костромская область, Липецкая область, Магаданская область, Москва, Ненецкий АО, Пермский край, Приморский край, Сахалинская область, Самарская область, Свердловская область, Томская область, Тульская область, Тыва, Удмуртия, Ульяновская область, Ямало-Ненецкий АО, Ярославская область. Данные плановых проверок за период 2010–2013 гг. взяты с сайтов субъективных прокуратур, 2014–2019 гг. — Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры, 2020–2025 гг. — Единого реестра проверок, 2021-2025 г. — Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий.

---

Проверенные организации

Чаще всего в 2025 г. плановую проверку проходили организации, ведущие следующую экономическую деятельность: здравоохранение и социальные услуги (Q) (26%), гостиницы / общепит (I) (12.7%), обрабатывающие производства (C) (10.5%), образование (P) (8.2%), прочие услуги (S) (7.1%), торговля (G) (6.7%), ЖКХ / недвижимость (L) (5.2%), сельское хозяйство (A) (5%), деятельность професс./ научная / техническая (M) (3.1%), транспортировка и хранение (H) (2.9%).

Для внеплановых проверок ситуация отличается: торговля (G) (21.8%), ЖКХ / недвижимость (L) (16.2%), образование (P) (11.6%), строительство (F) (10.6%), гостиницы / общепит (I) (7.6%), обрабатывающие производства (C) (6.9%), деятельность професс./ научная / техническая (M) (4.6%), здравоохранение и социальные услуги (Q) (4.4%), сельское хозяйство (A) (4%), транспортировка и хранение (H) (2.7%).

При этом распределение экономических отраслей с учетом количества зарегистрированных организаций (индивидуальных предпринимателей) принципиально отличается от перечня наиболее проверяемых отраслей: торговля (G) (31.9%), транспортировка и хранение (H) (9.6%), строительство (F) (9.2%), деятельность професс./ научная / техническая (M) (7.9%), ЖКХ / недвижимость (L) (7.7%), обрабатывающие производства (C) (6.3%), прочие услуги (S) (5%), информация и связь (J) (3.9%), административная деятельность (N) (3.9%), гостиницы / общепит (I) (3.2%). Графически диспропорция отражена на Рис. 9.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Если же исследовать не разделы Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), а отдельные коды, вывод не изменится. Отраслевая разница наблюдается не только между действующими и проверенными организациями, но и между организациями, проверенными планово и внепланово. В 2025 г. внеплановые проверки сосредоточены на сфере недвижимости/ЖКХ, а плановые — на сфере здравоохранения и образования, о чем свидетельствует Рис. 10. Этот феномен нашли еще Кучаков, Кузнецова (2019), и он по-прежнему наблюдается.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Сопоставление данных проверок и данных о действующих организациях показывает и иную диспропорцию: 2,2% организаций в стране можно определить как поставщиков общественных благ, находящихся в государственной собственности, но на такие учреждения приходится 18,4% всех проверенных юрлиц Это наименьший разрыв за все годы наблюдений. В целом его сокращение может указывать на более равномерное, соразмерное рискам распределение надзорного внимания. Но в данном случае следует учитывать, что отчасти оно отражает не выравнивание приоритетов государства, а управленческое решение правительства о замене проверок школ, детских садов и больниц на обязательные профилактические визиты. Графически диспропорция показана на Рис. 11.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Тип организаций был установлен на основе кодов ОКОПФ в Едином государственном реестре юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также кодов ОКФС и ОКОГУ из данных Статистического регистра хозяйствующих субъектов Росстата.

Несмотря на ограничения на проведение проверок малого и среднего бизнеса, доля подобных организаций среди всех проверенных организаций остается значительной на протяжении нескольких лет. В 2025 г. не менее 54% всех планово проверенных организаций были представителями микро- и малого предпринимательства (см. Рис. 12а). И вместе с тем не менее 52% проверенных внепланово организаций в 2025 г. — предприятия малого бизнеса (см. Рис. 12б). При общем падении количества проверок доля предприятий малого бизнеса, проверенная планово и внепланово, увеличилась по сравнению с предшествующим годом (см. Рис. 13).

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о категории организации взяты из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства .

Доля субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — МСП) среди проверенных организаций существенно различается между ведомствами. Но при этом для каждого федерального органа власти МСП составляют значительную часть оранизаций, проверяемых внепланово. Поскольку меры по ограничению проведения КНМ в отношении малого предпринимательства сфокусированы на плановых проверках, внеплановые проверки для контрольно-надзорных органов всегда могут исполнить роль компенсаторного механизма контроля. Отметим, что в период с 2022 по 2025 гг. этот механизм претерпел серьезные изменения: акцент сместился на профилактические мероприятия, в том числе на обязательные профилактические визиты.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о категории организации взяты из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

294-ФЗ и 248-ФЗ в текущей редакции ограничивают возможность проведения повторных проверок, а для субъектов малого и среднего предпринимательства действуют т.н. «надзорные каникулы». Это объясняет, почему средний возраст организации, попавшей в план проверки федерального органа исполнительной власти в 2025 г. (Роструд (19.3 лет), МЧС (19.3 лет), Роспотребнадзор (17.1 лет), Росприроднадзор (20.8 лет), Ростехнадзор (21 лет), ФМБА (20.2 лет), Россельхознадзор (17.2 лет), Ространснадзор (16.7 лет), Рослесхоз (14.5 лет), Росстандарт (19.2 лет), Казначейство (21.9 лет), Росздравнадзор (21 лет), Минюст (15.3 лет), МВД (22.2 лет), Росреестр (17.2 лет)), гораздо выше среднего возраста организации в стране (см. Рис. 14).

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о возрасте организации взята из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

В текущей конфигурации 294-ФЗ и его преемника — «закона о Госконтроле», 248-ФЗ — ведомствам доступен репертуар контрольных (надзорных) мероприятий. Так, проверки делятся на плановые и внеплановые, а также документарные и выездные. Новый основной закон о госконтроле расширяет набор возможных мероприятий, включая в КНМ: инспекционный визит, рейдовый осмотр, выборочный контроль, контрольную и мониторинговую закупку. Ведомства сильно различаются по степени использования плановых проверок (только фактически проведенные проверки): Роспотребнадзор (72.2% внеплановых), МЧС (77.2% внеплановых), Ространснадзор (81.1% внеплановых), Ростехнадзор (84% внеплановых), Россельхознадзор (89.2% внеплановых), Роструд (91.2% внеплановых), Росприроднадзор (92.3% внеплановых), Росздравнадзор (93.3% внеплановых), МВД (94.9% внеплановых), Росреестр (99.2% внеплановых).

По этой причине следует изучить и динамику к аналогичному периоду: МЧС (-47.3% внеплановых), МВД (-14% внеплановых), Россельхознадзор (-12.4% внеплановых), Росреестр (-9.7% внеплановых), Ростехнадзор (-9.2% внеплановых), Росприроднадзор (13.9% внеплановых), Росздравнадзор (16.4% внеплановых), Роспотребнадзор (55.8% внеплановых), Роструд (66.1% внеплановых), Ространснадзор (69.4% внеплановых).

Динамика изменений всех КНМ выглядит следующим образом: МЧС (-45.9% проверок), Ростехнадзор (-19.7% проверок), Россельхознадзор (-18.2% проверок), МВД (-14% проверок), Росреестр (-9.7% проверок), Росприроднадзор (-1.2% проверок), Росздравнадзор (11.3% проверок), Роспотребнадзор (33.9% проверок), Роструд (49.2% проверок), Ространснадзор (58.1% проверок).

Межведомственная разница в конфигурации проверочной деятельности представлена в Таблице 1. Так, Федеральное казначейство, Министерство культуры и Росаккредитация практически не проводят документарных проверок, в отличие от Роспотребнадзора и Роструда.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Колонка «Общее кол-во мероприятий КНО» — содержит общее количество проверок указанного ведомства, в скобках указан процент проверок ведомства среди всех ФОИВ. Колонка «Общее кол-во мероприятий указанного типа» — содержит общее количество проверок указанного типа, в скобках процент данного типа событий от общего числа мероприятий.

Проверенные организации не только заметно старше средней российской организации, но и обладают большей выручкой и среднесписочной численностью сотрудников. На Рис. 15а пунктирная линия показывает медианную величину выручки в млн руб. всех хозяйственных организаций (предприятий) страны, согласно их бухгалтерской отчетности за 2024 г., а пунктирная линия красного цвета показывает медианную величину выручки проверенных предприятий. На Рис. 15б пунктирная линия показывает медианный размер штата среди всех организаций, согласно их отчетности за 2024 г. для Федеральной налоговой службы, а пунктирная линия красного цвета показывает медианное количество сотрудников для проверенных предприятий.

Среди контрольно-надзорных органов наблюдается существенный разброс в выборе организаций для проведения проверки по их размеру. Так, в случае Ростехнадзора или Росприроднадзора медианная проверенная этими контрольно-надзорными органами нефинансовая организация получила выручку более чем в 400 млн руб. и имела медианную штатную численность более 50 человек. У проверенных Роспотребнадзором или МЧС медианная выручка и численность кратно меньше: 50–70 млн руб. и 15–20 работников.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Сведения расходов и доходов организаций взяты из бухгалтерской (финансовой) отчетности нефинансовых организаций за последний доступный год (2024 г., данные ФНС). Пунктирная линия показывает медианную величину доходов среди всех организаций в данных ФНС. Пунктирная линия красного цвета показывает медианную величину доходов среди всех проверенных организаций.

---

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Сведения о среднесписочной численности работников организаций за последний доступный период (2024 г., данные ФНС). Пунктирная линия показывает медианную численность сотрудников среди всех организаций в данных ФНС. Пунктирная линия красного цвета показывает медианное значение численности сотрудников для проверенных организаций.

Профилактические мероприятия

Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий — значительно более совершенный инструмент, чем предшествующий ему Единый реестр проверок. Из самых существенных его улучшений стоит отметить открытие данных профилактических мероприятий. Контактной формой профилактики является профилактический визит, который в ряде случаев призван заменить проверки. Количество профилактических визитов кратно превышает число КНМ. Очевидно, что это большая и значимая часть работы контрольно-надзорных органов, которая раньше была доступна для исследователей только в агрегированной ведомственной отчетности.

Тенденция последних лет демонстрирует значительные изменения в организации контрольно-надзорной деятельности в стране. Так, если в 2023 г. всеми органами власти было проведено 309 607 проверок, и одновременно с этим, — 1 033 498 профилактических визитов, в 2024 — на 285 702 проверки пришлось 1 238 555 профилактических визитов, а уже в 2025 — на 268 263 проверки проведено только 320 623 визита. Кратное снижение числа профилактических визитов в 2025 г. вызвано ужесточением оснований для их проведения. На Рис. 16 отображены распределения зарегистрированных организаций, плановых и внеплановых проверок, а также профилактических визитов по отраслевой принадлежности. На Рис. 17 представлены те же распределения, но уже в разрезе типа организации. Опираясь на приведенные данные, можно сделать несколько выводов.

Плановые проверки являются прямым отражением приоритетов государственной политики в сфере безопасности, исходя из общей логики реформы, такое распределение усилий должно быть связано с оценкой потенциальной опасности (см. раздел «Риск-ориентированный подход»). До 2023 г. основным объектом интереса государственных органов с большим отрывом являлись школы и детские сады. Двумя постановлениями правительства (№ 372, 2023; № 637, 2024 г.) плановые проверки были заменены на обязательные профилактические визиты в отношении не только «бюджетных» учреждений, но и частных образовательных организаций. В 2024–2025 гг. мы видим эффект решения правительства — «избыточная» доля объектов социальной инфраструктуры из плановых и внеплановых проверок перешла в профилактику. При этом обязательные профилактические визиты в отношении школ, детских садов и больниц — это фактически облегченные контрольные мероприятия, поскольку такие визиты носят обязательный характер и позволяют инспекторам выписывать предписания об устранении выявленных нарушений. К середине 2025 г. правительство РФ обратило внимание на данную проблему, в результате чего был окончательно утверждён (№ 540-ФЗ, ПП № 829 и Приказ ГП № 563) новый правовой инструмент контрольно-надзорной деятельности — соглашение об устранении выявленных нарушений. Это нововведение призвано снизить административную нагрузку. Если в ходе проверки обнаруживаются нарушения, бюджетные учреждения и иные организации вправе заключить с контролирующим органом соглашение о выполнении предписания сроком до 3-х лет.

Концентрация государственного внимания становится явной при сопоставлении данных плановых проверок с данными о количестве зарегистрированных организаций, например, в сфере здравоохранения и образования — на 1,4% и 2,5% организаций страны приходится более 23% и 10% плановых проверок, а также 10,6% и 49,5% — профилактических визитов, соответственно. С 2022 по 2025 гг. наблюдается тренд на снижение административной нагрузки для объектов социальной инфраструктуры, как за счет прямого снижения числа надзорных мероприятий, так и управленческого решения правительства о замене проверок на обязательные профилактические визиты. Даже несмотря на то, что такие визиты имеют ряд признаков проверки, тем не менее, они несут меньше издержек для поднадзорной организации.

Если на плановые проверки естественно смотреть как на элемент долгосрочной государственной политики безопасности в определенной отрасли экономики, то внеплановые проверки отчасти (или лишь отчасти, см. Кучаков, 2022) могут выражать реакцию ведомств на непосредственные происшествия, многие из которых мало связаны с деятельностью самого ведомства. Здесь тройка наиболее проверяемых отраслей отличается от распределения плановых проверок и профилактических визитов (предприятия из коммунальной сферы, торговли и строительства), и при этом распределение внеплановых проверок менее ассиметрично по сравнению с другими видами мероприятий. Интересно, как сильна диспропорция между двумя видами проверок. Так, соотношение плановых и внеплановых проверок в сфере торговли составляет 1 к 12, в сфере строительства — 1 к 120, а в сфере гостиничного бизнеса и общепита — 1 к 3.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о количестве зарегистрированных организаций и отраслевой принадлежности — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г. В скобках под заголовками рисунков указано общее количество: 1) зарегистрированных юрлиц/ИП, 2) плановых и 3) внеплановых проверок, 4) профилактических мероприятий.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Тип организаций был установлен на основе кодов ОКОПФ в Едином государственном реестре юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также кодов ОКФС и ОКОГУ из данных Статистического регистра хозяйствующих субъектов Росстата. В скобках под заголовками рисунков указано общее количество: 1) зарегистрированных юрлиц/ИП, 2) плановых и 3) внеплановых проверок, 4) профилактических мероприятий.

На Рис. 18а представлено распределение профилактических визитов в ведомственном разрезе, а на сопутствующем Рис. 18б — соотношение контрольно-надзорных и профилактических визитов. Данное измерение является важным для верной оценки нагрузки контрольно-надзорных органов. Лидерами среди всех федеральных органов власти по соотношению проверок и визитов являются Росстандарт и ФМБА: на 1 проверку эти ведомства проводят 10,8 и 10,5 профилактических визитов соответственно. Изменения конца 2024 г. привели к существенной реорганизации работы КНО, если в 2023–2024 гг. многие контролеры проводили сотни тысяч контактных профилактических мероприятий, то в 2025 г. их количество упало на порядок.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно.

Риск-ориентированный подход

Умный выбор объекта проверки и соразмерный потенциальной опасности уровень административной нагрузки — это суть управления рисками. Изначально риск-ориентированный подход охватывал лишь плановые проверки. Рис. 19а на первый взгляд показывает эффективное распространение управленческой инновации: контрольно-надзорные органы всего за несколько лет смогли категорировать подавляющее количество объектов проверки — 80–90% всех проверяемых организаций были отнесены к определенной категории риска. Но при этом до 2023 г. большинство из этих организаций были школами и детскими садами. Переломным моментом стало распространение моратория на проведение плановых проверок на бюджетные учреждения и замена контрольных (надзорных) мероприятий на обязательные профилактические визиты.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. В качестве категории риска на уровне «проверка-организация» использовалась наивысшая категория риска среди всех проверяемых объектов организации за текущую проверку.

Другим направлением внедрения управления рисками являются внеплановые проверки, где в силу самой природы контрольных мероприятий, превентивная оценка риска принципиально отличается от таргетирования плановых проверок. Несмотря на то, что правовые основания внедрения элементов управления рисками при организации внеплановых проверок были заложены задолго до 2025 г. (Кнутов, Плаксин, 2019), в 2022—2023 гг. началась активная разработка индикаторов риска. Сложность нахождения нужных показателей и внедрения их в практику работы контрольно-надзорных органов отражена на Рис. 19 — нулевой прогресс в течение первых шести лет реформы, заметный результат в 2023 г. — 3,5%, в 2024 г. удвоение — 7,2%, и дальнейший рост в 2025 г. — 10,5% внеплановых проверок. Вопреки прогнозам о снижении доли внеплановых проверок по индикаторам риска после завершения моратория, их количество увеличилось. Именно такой подход к реагированию государственных органов на возникающие риски представляется оптимальным.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно.

Таргетирование внеплановых проверок с помощью индикаторов риска требует значительной аналитической работы от самих ведомств и непростого взаимодействия на уровне правительства. На Рис. 20 отражены успехи отдельных федеральных органов исполнительной власти в разработке таких критериев. По состоянию на конец 2025 г. пятерка лидеров по числу утвержденных индикаторов — это: Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Ространснадзор, Россельхознадзор и Росприроднадзор.

Примечание: информация об утвержденных индикаторах риска собрана из приказов федеральных органов исполнительной власти.

На Рис. 21 представлена годовая динамика доли организаций, относящихся к чрезвычайно высокой (I) и высокой категории риска (II), среди всех проверяемых организаций. Общий тренд является позитивным — с каждым годом доля высокоопасных объектов в структуре проверок растет. Заметим, что в публичной дискуссии не раз поднимался вопрос о переориентации проверок на объекты повышенной опасности. В итоге данная инициатива нашла свое отражение в двух постановлениях правительства (№ 336, № 1743), которые продлили мораторий на период 2022–2024 гг. и вывели из под его действия объекты I-II категории опасности. При этом долю проверок на объектах с умеренным риском и ниже можно рассматривать в качестве возможного пространства для дальнейшей оптимизации деятельности контрольно-надзорных органов.

Рис. 21 отражает непростую историю внедрения риск-ориентированного подхода в России. До 2022 г. наблюдается ежегодное увеличение количества проверок в отношении объектов I-II категории риска. Так, если к концу 2017 г. таких объектов среди всех проверенных было только 4,8%, то уже в 2022 г. — 35,5%. Учитывая это, можно прийти к сверхоптимистичным выводам — Реформа КНД по внедрению риск-ориентированного подхода движется в верном направлении с ускоряющимися темпами. Но, к сожалению, ситуация сложней. Если мы обратимся к пунктирной линии, то увидим, что 2/3 из проверяемых объектов были представлены школами и детскими садами. В 2023–2024 гг. проверки для объектов социальной инфраструктуры были заменены на обязательные профилактические визиты, что хорошо видно на Рис. 21 — доля школ и детских садов упала по сравнению с 2022 г. в 2023 г. — в 4 раза и продолжила снижаться в 2024–2025 гг., дойдя до минимальных значений — 4,5%. Выведя образовательные учреждения из категорированных проверок, правительство приняло, на наш взгляд, верное управленческое решение. Но также мы видим, что количество проверок в отношении наиболее опасных объектов продолжает снижаться.

Эту же ситуацию отражают парные Рис. 22а, б, демонстрирующие распределение проверок в отношении объектов повышенной опасности, но уже в разрезе экономической специализации и типа организаций.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. В качестве категории риска на уровне «проверка-организация» использовалась наивысшая категория риска среди всех проверяемых объектов организации за текущую проверку. Для определения школ и детских садов использовались данные Сводного реестра лицензий на осуществление образовательной деятельности Рособрнадзора.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г. Тип организаций был установлен на основе кодов ОКОПФ в Едином государственном реестре юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также кодов ОКФС и ОКОГУ из данных Статистического регистра хозяйствующих субъектов Росстата. В качестве категории риска на уровне «проверка-организация» использовалась наивысшая категория риска среди всех проверяемых объектов организации за текущую проверку.

На Рис. 23 представлено распределение проверок в отношении объектов I и II категории опасности в ведомственном разрезе. Так, из наиболее активных ведомств Роспотребнадзор является лидером по доле проверяемых высокоопасных организаций в 2024 г. Но, как следует из Рис. 21–22, речь идет об учреждениях образования и здравоохранения. При этом еще в 2021 г. больше половины проверенных Роспотребнадзором организаций были школами (Бобовникова и др., 2022).

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий

Ситуация с объектами социальной инфраструктуры к 2025 г. значительно изменилась, как видно на Рис. 21. Но при этом мы не можем однозначно утверждать, что такие организации стали «проверять» реже. Система усложнилась: с одной стороны, произошла формальная замена проверок в отношении школ и детских садов на профилактические визиты. С другой, — такие визиты, являясь де-юре профилактическими, фактически были преобразованы в более легкий вариант контрольных мероприятий. Как мы отмечали ранее, фактически в России формируется особый формат «профилактического» мониторинга для всех бюджетных организаций. В 2025 г. был сделан решающий шаг в этом направлении — законодательное закрепление соглашения о надлежащем устранении выявленных нарушений. Этот инструмент призван снизить административную нагрузку на бюджетные организации, у которых, как правило, отсутствует возможность для оперативного устранения выявленных нарушений. В таком случае следовало бы исключить вовсе подобные организации из системы оценки рисков.

На Рис. 24 представлены результаты обработки данных Единого реестра видов контроля (ЕРВК), который содержал по состоянию на конец 2024 г. данные более чем о 7 млн категорированных объектов, принадлежащих около 1 млн организаций. Мы сопоставили данные ЕРВК с экономической специализацией организаций: на Рис. 24а представлено распределение для организаций чрезвычайно высокого риска (I категория), на Рис. 24б — организаций низкого риска (VI категория, освобождается от проведения КНМ). Мы видим, что почти 70% юрлиц и индивидуальных предпринимателей крайней степени риска относятся к сфере образования. Абсолютное большинство — это школы и оценка риска со стороны Роспотребнадзора. Можно ожидать, что при снятии правительством специального режима осуществления контрольно-надзорной деятельности на объектах социальной инфраструктуры, часть видимых достижений Реформы окажется под вопросом.

Примечание: данные о категорированных объектах и организаций взяты из Единого реестра видов контроля по состоянию на конец 2024 г. В качестве категории риска на уровне организации использовалась наивысшая категория риска среди всех объектов организации, о которых есть сведения в ЕРВК. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

На Рис. 25 представлено общее распределение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по категориям риска, проверенных в 2025 г.

Примечание: Примечание: данные о категорированных объектах и организаций взяты из Единого реестра видов контроля по состоянию на конец июня 2025 г. В качестве категории риска на уровне организации использовалась наивысшая категория риска среди всех объектов организации, о которых есть сведения в ЕРВК.

Контрольно-надзорные органы

В этом разделе мы сообщаем основную информацию о проверочной деятельности отдельных контрольно-надзорных органов.

МЧС

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Роспотребнадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Роструд

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Ростехнадзор

Росреестр

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Россельхознадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Росприроднадзор

Ространснадзор

Росздравнадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

МВД

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2025 г.

Предоставление данных

Если в исследовательских, аналитических или преподавательских целях вам потребовались исходные данные этого аналитического обзора, просим обращаться по адресу rkuchakov@eu.spb.ru (Руслан Кучаков). При любом использовании данных ссылка на отчет обязательна, мы также будем признательны за выраженную в тексте благодарность нам за предоставление данных.

Кучаков Р.К., Скугаревский Д.А. Контроль и надзор в 2025 г. После моратория: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2026. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 1(2026)). https://inspections.enforce.spb.ru