Территориальное распределение

Общее число плановых проверок федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления к проведению в 2020 г. составило, соответственно: ФОИВ (68818), РОИВ (11452), ОМСУ (685). При этом число внеплановых проверок (с января по ноябрь 2020 г. здесь и далее) выше: ФОИВ (167557), РОИВ (92048), ОМСУ (8027). Примечательно, что распределение органов контроля, проводящих проверки, отличается в зависимости от их типа: ФОИВ (85%), РОИВ (14.1%), ОМСУ (0.8%) для плановых и ФОИВ (62.6%), РОИВ (34.4%), ОМСУ (3%) для внеплановых. Рис. 1 изображает общее количество проверок в 2020 г. в территориальном разрезе.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Серые зоны означают отсутствие данных плановых проверок.

Первые десять регионов по количеству плановых проверок в 2020 г.: Краснодарский край (5.11%), Московская область (3.76%), Санкт-Петербург (3.69%), Красноярский край (3.43%), Татарстан (3.35%), Иркутская область (3.14%), Москва (3.14%), Ростовская область (2.73%), Башкортостан (2.54%), Самарская область (2.45%).

Первые десять регионов по количеству внеплановых проверок с января по ноябрь 2020 г.: Москва (7.22%), Московская область (4.71%), Татарстан (3.75%), Санкт-Петербург (3.6%), Краснодарский край (3.51%), Свердловская область (3.07%), Красноярский край (2.59%), Ростовская область (2.56%), Волгоградская область (2.5%), Кемеровская область (2.36%).

Этот перечень ожидаемо коррелирует с размером региона. Именно поэтому на Рис. 1 отображено количество проверок, нормированное на количество зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в регионе. Этот показатель позволяет делать более надежные заключения об интенсивности контрольно-надзорной нагрузки и ее распределении. На представленном рисунке заметен существенный разброс в интенсивности проверочной активности контрольно-надзорных органов в региональном разрезе. Так, в Чукотском автономном округе с учётом общего числа зарегистрированных организаций инспекционная нагрузка на отдельное предприятие в 10 раз выше, чем в Москве. Другая наблюдаемая тенденция — увеличение интенсивности проверок в малонаселенных регионах страны.

Тренды проверочной деятельности

Согласно данным формы 1-Контроль ГАС «Управление», количество плановых проверок в России демонстрирует устойчивую тенденцию к снижению: 2011 (-11.6% проверок в 1-К), 2012 (-11.3% проверок в 1-К), 2013 (-6% проверок в 1-К), 2014 (-24.7% проверок в 1-К), 2015 (-9.8% проверок в 1-К), 2016 (-28.8% проверок в 1-К), 2017 (-26.4% проверок в 1-К), 2018 (-19.4% проверок в 1-К), 2019 (11.3% проверок в 1-К) за исключением кратковременного роста в 2019 г. В начале 2020 г., до пандемии новой коронавирусной инфекции, мы наблюдали, как в заметной части регионов было запланировано меньшее количество проверок, чем в 2019 г. (см. Рис. 2A).

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Серые зоны означают отсутствие данных плановых проверок.

Пандемия изменила планы контрольно-надзорных органов на 2020 г.. В качестве одной из мер поддержки бизнеса правительство России ввело мораторий на проведение проверок с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. (с исключениями и изъятиями), который после был продлен на весь 2021 г. На Рис. 2Б представлено соотношение фактического числа проверок за январь-ноябрь 2020 г. к январю-ноябрю 2019 г.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Серые зоны означают отсутствие данных плановых проверок.

Анализ на уровне данных отдельных проверок позволяет отобразить структуру снижения числа плановых проверок в 2020 г. (Рис. 3А) или внеплановых проверок за январь-ноябрь 2020 г. (Рис. 3Б).

Поскольку отчет опирается на сведения о плановых проверках, собранные с сайтов прокуратур за весь период, возможно изучать долгосрочные тренды. В 23 субъектах федерации прокуратуры размещали планы проверок по 294-ФЗ каждый год с 2011 г., что позволяет взять их за базу для изучение динамики количества плановых проверок в России. Оказалось, что в 2020 г. должно было произойти снижение числа плановых проверок не только в сравнении с 2019 г. (когда впервые наблюдался рост количества проверок), но и с 2018 г. Графически результат представлен на Рис. 4. Подчеркнем, что речь идет о запланированных до пандемии проверках. Темпы падения фактического числа проверок в 2020 г. ускорились почти в 2,5 раза по сравнению с запланированными.

Примечание: рассмотрены данные только 23 регионов с доступными сведениями о плановых проверках за весь период 2011–2020 гг.: Архангельская область, Астраханская область, Бурятия, Дагестан, Ивановская область, Кабардино-Балкария, Костромская область, Липецкая область, Магаданская область, Москва, Ненецкий АО, Пермский край, Приморский край, Сахалинская область, Самарская область, Свердловская область, Томская область, Тульская область, Тыва, Удмуртия, Ульяновская область, Ямало-Ненецкий АО, Ярославская область.

Проверенные организации

Новая коронавирусная инфекция внесла заметные коррективы в реальную проверочную нагрузку организаций и контрольно-надзорных органов. Чаще всего в 2020 г. плановую проверку проходили организации, ведущие следующую экономическую деятельность: образование (P) (37.6%), государственное управление / военная безопасность (O) (14.3%), торговля (G) (8.7%), здравоохранение и социальные услуги (Q) (7.9%), обрабатывающие производства (C) (7.3%), ЖКХ / недвижимость (L) (4%), гостиницы / общепит (I) (2.5%), транспортировка и хранение (H) (2.5%), прочие услуги (S) (2.4%), сельское хозяйство (A) (2.2%).

Для внеплановых проверок ситуация отличается: торговля (G) (18%), образование (P) (14.3%), ЖКХ / недвижимость (L) (13.7%), строительство (F) (8.1%), обрабатывающие производства (C) (7.7%), здравоохранение и социальные услуги (Q) (6.3%), государственное управление / военная безопасность (O) (5.8%), сельское хозяйство (A) (4.3%), гостиницы / общепит (I) (4.2%), транспортировка и хранение (H) (3.7%).

При этом распределение экономических отраслей с учетом количества зарегистрированных организаций (индивидуальных предпринимателей) принципиально отличается от перечня наиболее проверяемых секторов экономики: торговля (G) (33.6%), транспортировка и хранение (H) (9.7%), строительство (F) (9%), научная деятельность (M) (7.6%), ЖКХ / недвижимость (L) (6.7%), обрабатывающие производства (C) (6.4%), прочие услуги (S) (5.6%), сельское хозяйство (A) (3.7%), административная деятельность (N) (3.6%), информация и связь (J) (3.1%). Графически диспропорция отражена на Рис. 5.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2020 г.

Если же исследовать не разделы Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), а отдельные коды, вывод не изменится. Отраслевая разница наблюдается не только между действующими и проверенными организациями, но и между организациями, проверенными планово и внепланово. В 2020 г. внеплановые проверки сосредоточены на сфере недвижимости, а плановые − на сфере образования, о чем свидетельствует Рис. 7. Этот феномен также описывают Кучаков, Кузнецова (2019).

На Рис. 6 представлено сравнение запланированного числа проверок на начало года с числом проведенных плановых проверок в отраслевом разрезе. Видно, что приоритеты контрольно-надзорных органов даже в период пандемии и моратория на проведение проверок остаются практически неизменными и касаются социальной сферы (образование и здравоохранение).

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2020 г.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной Прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2020 г.

Сопоставление данных проверок и данных о действующих организациях показывает и иную диспропорцию: 2.4% организаций в стране принадлежит к муниципальной собственности, но на такие организации приходится свыше 27.8% всех проверок. Графически диспропорция показана на Рис. 8, а количественно — в Табл. 1.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной Прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Форма собственности организаций была установлена на основе данных Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Несмотря на ограничения на проведение проверок малого и среднего бизнеса, доля подобных компаний среди всех проверенных организаций остается стабильно высокой на протяжении нескольких лет. В 2020 г. не менее 25% всех планово проверенных организаций были представителями малого и среднего предпринимательства (см. Рис. 9А), тогда как для внеплановых проверок эта более 50% внеплановых (см. Рис. 9Б). В ведомственном разрезе результаты представлены на Рис. 10.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Данные о категории организации взяты из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Сведения о включении организации в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства взяты из реестра МСП ФНС.

294-ФЗ в текущей редакции ограничивает возможность проведения повторных проверок, а для субъектов малого и среднего предпринимательства действуют т.н. «надзорные каникулы». Это объясняет, почему средний возраст организации, попавшей в план проверки федерального органа исполнительной власти в 2020 г. (МЧС (17.6 лет), Росреестр (17.6 лет), Россельхознадзор (17.3 лет), Ространснадзор (16.4 лет), МВД (16.2 лет), Роспотребнадзор (16 лет), Ростехнадзор (15.7 лет), Росприроднадзор (15.1 лет), Роструд (14.2 лет), Росздравнадзор (12.9 лет)), гораздо выше возраста средней организации в стране, о чем говорит Рис. 11.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Данные о дате регистрации и ликвидации юридического лица и индивидуального предпринимателя взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2020 г.

В текущей конфигурации контрольно-надзорной деятельности существуют плановые и внеплановые, а также документарные и выездные проверки. Ведомства сильно различаются по степени использования плановых проверок (январь-ноябрь 2020 г., только фактически проведенные проверки): МЧС (57.2% внеплановых), МВД (58.6% внеплановых), Росреестр (62.6% внеплановых), Роспотребнадзор (62.7% внеплановых), Росприроднадзор (70.5% внеплановых), Ространснадзор (72.9% внеплановых), Ростехнадзор (77.6% внеплановых), Россельхознадзор (78.7% внеплановых), Росздравнадзор (94.3% внеплановых), Роструд (95% внеплановых). Такое различие, с одной стороны, естественно в условиях ограничения количества проверок при пандемии, но, с другой, может быть продолжением тренда, наблюдаемого и в 2019 г.

По этой причине следует изучить и динамику к аналогичному периоду: Роспотребнадзор (-79%), Ространснадзор (-75.9%), Росреестр (-73.4%), Россельхознадзор (-72.3%), Росприроднадзор (-61.7%), МВД (-61.3%), Ростехнадзор (-58.1%), МЧС (-53%), Роструд (-52.1%), Росздравнадзор (-30.3%). Графически межведомственная разница в конфигурации проверочной деятельности представлена на Рис. 12. Так, МЧС и Ростехнадзор практически не проводят документарных проверок, в отличие от Роструда и Росздравнадзора. При этом наблюдается линейная зависимость между количеством документарных проверок и количеством внеплановых проверок.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок.

Проверенные организации не только заметно старше средней организации, но и обладают бóльшими совокупными активами. На Рис. 13 пунктирная линия показывает медианную величину совокупных активов всех хозяйственных организаций (предприятий) страны по размеру совокупных активов, согласно их бухгалтерской отчетности за 2018 г., а пунктирная линия красного цвета показывает медианную величину совокупных активов проверенных предприятий.

Среди контрольно-надзорных органов наблюдается существенный разброс в выборе организаций для проведения проверки по размеру активов. Так, если в случае Росприроднадзора медианная проверенная этим контрольно-надхорным органов компания располагает совокупными активами более, чем на 100 млн руб., то в случае Роспотребнадзора — 25 млн руб.

данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры и Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Серые зоны означают отсутствие данных плановых проверок. Сведения о размере совокупных активов взяты из открытых данных бухгалтерской отчетности предприятий и организаций Росстата за последний доступный период (2018 г.). Пунктирная линия показывает медианную величину совокупных активов среди всех организаций в данных Росстата. Пунктирная линия красного цвета показывает медианную величину совокупных активов среди всех проверенных организаций.