Контроль и надзор в 2019 г.

Новое и неизвестное в ожидании реформы

Руслан Кучаков

младший научный сотрудник ИПП ЕУ СПб

Дарья Кузнецова

младший научный сотрудник ИПП ЕУ СПб

Владимир Кудрявцев

младший научный сотрудник ИПП ЕУ СПб

Кирилл Титаев

ассоциированный профессор социологии права им. С.А. Муромцева, директор по исследованиям ИПП ЕУ СПб

Дмитрий Скугаревский

ассоциированный профессор ПАО «МТС» по эмпирико-правовым исследованиям ЕУ СПб

21 октября 2019

Отчет 2020 года «Жизнь без проверок в период пандемии»

_{^{УДК 346}} _{^{ББК 67.401}} _^К89

_{^{Кучаков Р. К., Кузнецова Д. А., Кудрявцев В.Е., Титаев К.Д., Скугаревский Д.А.}} _{^{Контроль и надзор в 2019 г. Новое и неизвестное в ожидании реформы: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2019. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 2(2019))}}

_{^{ISSN 2413-029x online}} _{^{ISSN 2413-0281}}

_{^{Настоящее издание может свободно и без получения особого разрешения правообладателя распространяться в электронном виде при условии, что копирование и/или распространение не преследует целей извлечения прибыли, сохраняется указание имен авторов и правообладателя и не модифицируется, включая конвертацию в другие форматы файлов, оригинальная электронная версия издания, которую можно загрузить с сайта — inspections.enforce.spb.ru.}}

Публикация подготовлена при поддержке гранта Российского научного фонда №17-18-01618.

Введение

В России насчитывается свыше 221 вида государственного и муниципального контроля (Плаксин, 2019), свыше 500 разрешительных режимов, а подготовка и проведение только плановых проверок занимает как минимум 0,2% рабочего времени в стране (Скугаревский, Титаев, Кудрявцев, 2016) или примерно каждый пятисотый час.

Исполнение обязательных требований контролируют десятки контрольно-надзорных органов федерального уровня, сотни — регионального и тысячи — муниципального. Язык российских правовых актов, устанавливающих обязательные требования, становится все более сложным (Савельев, Кучаков, 2018), а количество самих обязательных требований также растет (Павлов, 2019).

Международные сопоставления показывают, что Россия находится во второй сотне рейтинга качества регулирования Всемирного банка (116-172 место в 2018 г. по параметру «Regulatory Quality» World Governance Indicators). В таких условиях правительство страны занято реформированием контрольно-надзорной деятельности. С 2016 г. проводились эксперименты по внедрению риск-ориентированного подхода, систем оценки результативности и эффективности, комплексной профилактики нарушений обязательных требований, автоматизации контрольно-надзорных мероприятий. Сейчас под эгидой Департамента регуляторной политики Аппарата правительства России идет работа по систематизации и актуализации обязательных требований (т.н. «регуляторная гильотина», (Голодникова и др., 2018)).

Сейчас правительство России разрабатывает новое регулирование, призванное изменить правила игры для всего делового сообщества и контрольно-надзорных органов: проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», проект Федерального закона «Об обязательных требованиях», проект Федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации», проект нового Кодекса об административных правонарушениях. Эти проекты перестраивают практически всю контрольно-надзорную деятельность в стране (за исключением финансового контроля). Авторы законопроектов дают проверочным органам дискрецию в выборе способов контроля при исполнении их титульной функции — минимизации вреда от нарушений обязательных требований.

Перед изменением правил игры следует понимать текущее положение дел. В настоящем отчете описывается плановая и внеплановая проверочная деятельность всех органов страны, занятых нефинансовым контролем в 2019 г. (т.е. исключая ФНС, ЦБ и контрольно-счетные палаты). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал и исследовал данные 500+ тыс. плановых и внеплановых проверок в стране за 2019 г. Исследование впервые позволяет узнать интенсивность проверок, их территориальное распределение, тип и способ проведения. Также представлено распределение проверок по ведомствам, отраслям и типам проверяемых субъектов.

Установлено, что в 2019 г. количество плановых проверок в отдельных регионах страны увеличилось более, чем на 20%. Это произошло впервые с 2014 г. Последние пять лет количество плановых проверок снижалось в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности. В 2019 г. внеплановые проверки сосредоточены на сфере недвижимости, а плановые − на сфере образования. Административная нагрузка на социальную сферу сохраняется.

Проверки в 2019 г.

Современный российский подход к проверочной деятельности воспроизводит советскую модель контроля и надзора: в ходе проверочных мероприятий исследуется соблюдение правил и требований. Инспектор сопоставляет формальные требования из действующих правовых актов с наблюдаемой им/ей в ходе проверки документарной реальностью. Такая модель предполагает минимальную степень дискреции инспектора и гласность проверочных мероприятий.

Информация о плановых проверках в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей содержится в пяти источниках: ежегодный план проверок на сайте конкретного контрольно-надзорного ведомства, ежегодный план проверок на сайте прокуратуры субъекта федерации, сводный план проверок на сайте Генеральной прокуратуры, ФГИС «Единый реестр проверок» (ЕРП), ГАС «Управление» (форма 1-Контроль). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал данные из планов проверок, размещенных на сайтах прокуратур субъектов (или специализированных прокуратур) за 2010–2019 гг., ЕРП и ГАС «Управление» и объединил их в одну базу.

Мы сопоставили данные из этих источников и дополнили их сведениями о проверенных организациях из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2018 г. Также мы использовали последние доступные данные бухгалтерской (финансовой) отчетности предприятий (организаций) из открытых данных Росстата за 2017 г.

Территориальное распределение

Общее число плановых проверок федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления к проведению в 2019 г. составило, соответственно: ФОИВ (189704), РОИВ (36201), ОМСУ (2455). При этом число внеплановых проверок (с января по август 2019 г. здесь и далее) сопоставимо: ФОИВ (342898), РОИВ (254439), ОМСУ (27133). Примечательно, что распределение органов контроля, проводящих проверки, отличается в зависимости от их типа: ФОИВ (83.1%), РОИВ (15.9%), ОМСУ (1.1%) для плановых и ФОИВ (54.9%), РОИВ (40.7%), ОМСУ (4.3%) для внеплановых. Рис. 1 рассматривает общее количество проверок в 2019 г. в территориальном разрезе.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Серые зоны означают отсутствие данных плановых проверок.

Первые десять регионов по количеству плановых проверок в 2019 г.: Санкт-Петербург (5.3%), Краснодарский край (5%), Московская область (4.7%), Москва (3.3%), Нижегородская область (3.1%), Иркутская область (2.9%), Самарская область (2.7%), Ставропольский край (2.7%), Татарстан (2.6%), Кемеровская область (2.3%).

Первые десять регионов по количеству внеплановых проверок с января по август 2019 г.: Москва (8.5%), Московская область (7.3%), Санкт-Петербург (4%), Краснодарский край (3.9%), Свердловская область (3.6%), Самарская область (2.8%), Красноярский край (2.7%), Татарстан (2.6%), Липецкая область (2.6%), Волгоградская область (2.3%).

Этот перечень ожидаемо коррелирует с размером региона. Именно поэтому на Рис. 1 отображено количество проверок, нормированное на количество зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в регионе. Этот показатель позволяет делать более надежные заключения об интенсивности контрольно-надзорной нагрузки и ее распределении.

Тренды проверочной деятельности

Согласно данным формы 1-Контроль ГАС «Управление», количество плановых проверок в России демонстрирует устойчивую тенденцию к снижению: 2011 (-11.6% проверок в 1-К), 2012 (-11.3% проверок в 1-К), 2013 (-6% проверок в 1-К), 2014 (-24.7% проверок в 1-К), 2015 (-9.8% проверок в 1-К), 2016 (-28.8% проверок в 1-К), 2017 (-26.4% проверок в 1-К), 2018 (-19.4% проверок в 1-К). Но ситуация меняется в 2019 г., когда впервые заметное число число регионов активизирует свою плановую проверочную деятельность, как показывает Рис. 2.

Анализ на уровне отдельных проверок позволяет обнаружить, какие ведомства ответственны за рост числа плановых проверок в 2019 г. (Рис. 3А) или внеплановых проверок за январь-август 2019 г. (Рис. 3Б).

Изучение долгосрочных трендов планов проверок по 294-ФЗ, размещенных на сайтах прокуратур 25 регионов страны за 2010-2019 гг., подтверждает, что в 2019 г. впервые наблюдается рост числа проверок: 2011 (15.5% в данных планов), 2012 (7.1% в данных планов), 2013 (10% в данных планов), 2014 (-23.7% в данных планов), 2015 (-16.8% в данных планов), 2016 (-34% в данных планов), 2017 (-23.3% в данных планов), 2018 (-12.2% в данных планов). Графически находка представлена на Рис. 4.

Примечание: рассмотрены данные только 25 регионов с доступными сведениями о плановых проверках за весь период 2011-2019 гг.: Архангельская область, Астраханская область, Бурятия, Дагестан, Ивановская область, Кабардино-Балкария, Костромская область, Липецкая область, Магаданская область, Москва, Ненецкий АО, Пермский край, Приморский край, Сахалинская область, Самарская область, Свердловская область, Томская область, Тульская область, Тыва, Удмуртия, Ульяновская область, Ямало-Ненецкий АО, Ярославская область.

Проверенные организации

Чаще всего в 2019 г. плановую проверку проходят организации, ведущие следующую экономическую деятельность: образование (P) (31.5%), торговля (G) (13.4%), обрабатывающие производства (C) (9.3%), здравоохранение и социальные услуги (Q) (7.9%), ЖКХ / недвижимость (L) (6%), гостиницы / общепит (I) (4.6%), сельское хозяйство (A) (4.4%), прочие услуги (S) (3.6%), культура / спорт / досуг (R) (2.9%), строительство (F) (2.8%). Для внеплановых проверок ситуация отличается: торговля (G) (19.3%), образование (P) (19%), ЖКХ / недвижимость (L) (15%), обрабатывающие производства (C) (6.7%), сельское хозяйство (A) (5.5%), строительство (F) (5.3%), здравоохранение и социальные услуги (Q) (5.2%), транспортировка и хранение (H) (3.9%), гостиницы / общепит (I) (3.8%), государственное управление / военная безопасность (O) (3.5%).

Перечень сильно отличается от распределения видов экономической деятельности у действующих организаций (индвидуальных предпринимателей): торговля (G) (37.3%), транспортировка и хранение (H) (8.8%), строительство (F) (8.2%), научная деятельность (M) (7.1%), обрабатывающие производства (C) (6.5%), ЖКХ / недвижимость (L) (6.4%), прочие услуги (S) (5.3%), сельское хозяйство (A) (3.8%), административная деятельность (N) (3.4%), информация и связь (J) (2.8%). Графически диспропроция отражена на Рис. 5.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2018 г.

Уточнение результатов на уровне отдельных кодов Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) не меняет картину. Самыми часто проверяемыми планово в 2019 г. являются организации со следующими основными кодами ОКВЭД: 85.11 (11.5%), 85.14 (7.9%), 85.13 (5.5%), 85.41 (2.6%), 56.10 (2.4%), 86.10 (2.2%), 47.11 (1.8%), 68.20.2 (1.7%), 80.10 (1.7%), 86.23 (1.5%).

Внепланово: 68.32.1 (7.3%), 85.14 (6.3%), 85.11 (5.1%), 47.11 (4.2%), 85.13 (4.1%), 68.32 (4.1%), 41.20 (2.5%), 56.10 (2%), 86.10 (1.9%), 85.41 (1.5%).

При этом у действующих в стране организаций (индивидуальных предпринимателей) чаще всего указаны следующие коды ОКВЭД: 41.20 (3%), 46.90 (2.3%), 49.4 (2.3%), 47.11 (2.2%), 47.8 (2.2%), 96.02 (1.7%), 56.10 (1.5%), 46.73 (1.5%), 47.71 (1.3%), 68.20 (1.2%).

Отраслевая разница наблюдается не только между действующими и проверенными организациями, но и между организациями, проверенными планово и внепланово. В 2019 г. внеплановые проверки сосредоточены на сфере недвижимости, а плановые − на сфере образования, о чем свидетельствует Рис. 6. Этот феномен также описывают Кучаков, Кузнецова (2019).

Сопоставление данных проверок и данных о действующих организациях показывает и иную диспропорцию: 2.3% организаций в стране принадлежит к муниципальной собственности, но на проверки таких организаций приходится свыше 23.2% всех проверок. Графически диспропорция показана на Рис. 7, а количественно — в Табл. 1.

Примечание: внешний круг отражает распределение формы собственности всех организаций, зарегистрированных в ЕГРЮЛ/ЕГРИП на 1 января 2018 г. Внутренний круг отражает распределение формы собственности проверенных организаций. Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок.

Табл. 1. Распределение проверенных организаций по контрольно-надзорным органам и форме собственности
КНО	Федеральная	Муниципальная	Некоммерческая	Коммерческая	Региональная	ИП	Общее кол-во
МЧС	2111	10563	42287	7616	28780	9807	101164
Роспотребнадзор	309	31022	24159	1397	32032	4512	93431
Роструд	720	5019	2756	840	30100	1841	41276
Россельхознадзор	163	9060	1248	247	9313	645	20676
Ространснадзор	156	2936	1695	64	3223	596	8670
Ростехнадзор	461	188	1345	742	5026	660	8422
Росздравнадзор	151	611	82	17	2400	860	4121
Росреестр	68	826	324	299	2029	96	3642
Росприроднадзор	188	274	294	60	2383	99	3298
МВД	74	357	334	14	1466	237	2482

294-ФЗ в текущей редакции ограничивает возможность проведения повторных проверок, а для субъектов малого и среднего предпринимательства действуют т.н. «надзорные каникулы». Это объясняет, почему средний возраст организации, попавшей в план проверки федерального органа исполнительной в 2019 г. (МЧС (15.1 лет), МВД (14.3 лет), Роспотребнадзор (14 лет), Ространснадзор (13.9 лет), Росприроднадзор (13.4 лет), Росреестр (13 лет), Россельхознадзор (12.8 лет), Ростехнадзор (12.8 лет), Росздравнадзор (11.7 лет), Роструд (11.5 лет)), гораздо выше возраста средней организации, о чем говорит Рис. 8.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Данные о дате регистрации и ликвидации юридического лица или индивидуального предпринимателя взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на 1 января 2018 г.

В текущей конфигурации контрольно-надзорной деятельности существуют плановые и внеплановые, а также документарные и выездные проверки. Ведомства сильно различаются по степени использования плановых проверок (январь-август 2019 г.): МЧС (46.5% внеплановых), МВД (49.7% внеплановых), Роспотребнадзор (62.1% внеплановых), Росреестр (65.6% внеплановых), Росздравнадзор (72.8% внеплановых), Росприроднадзор (76.8% внеплановых), Россельхознадзор (83.8% внеплановых), Роструд (87.3% внеплановых), Ространснадзор (91.7% внеплановых), Ростехнадзор (98.1% внеплановых).

Также различается и их динамика к аналогичному периоду: МВД (-21.9%), Роструд (-14.5%), Росреестр (3.8%), Росприроднадзор (14.7%), Росздравнадзор (27.7%), МЧС (32%), Роспотребнадзор (48%), Ространснадзор (48.1%), Россельхознадзор (88.7%), Ростехнадзор (126.5%). Графически межведомственная разница в конфигурации проверочной деятельности представлена на Рис. 9.

Проверенные организации не только заметно старше средней организации, но и обладают бóльшими совокупными активами. На Рис. 10 пунктирная линия «Росстат» показывает распределение всех хозяйственных организаций (предприятий) страны по размеру совокупных активов в данных Росстата за 2017 г. Цветные линии показывают распределения совокупных активов организаций, проверенных соответствующим контрольно-надзорным органом.

Примечание: данные плановых проверок взяты из планов проверок по 294-ФЗ, публикуемых органами прокуратуры. Данные внеплановых проверок по 294-ФЗ взяты из Единого реестра проверок. Сведения о размере совокупных активов взяты из открытых данных бухгалтерской отчетности предприятий и организаций Росстата за последний доступный период (2017 г.). Пунктирная линия «Росстат» показывает распределение совокупных активов всех организаций.

Ростехнадзор проверяет заметно более крупные организации (у 50% проверенных организаций свыше 1.1 млрд руб совокупных активов), тогда как самые малые организации к проверке наблюдаются у Росздравнадзора (у 50% проверенных организаций менее 11 млн руб совокупных активов).

Контрольно-надзорные органы