Контроль и надзор в 2023-2024 гг.

Новый этап

директор ИПП ЕУ СПб

ассоциированный профессор по эмпирико-правовым исследованиям им. С.А. Муромцева ЕУ СПб

исследователь ИПП ЕУ СПб

исследователь ИПП ЕУ СПб

_{^{УДК 346 ББК 67.401 К89}}

_{^{Рецензенты: канд. социол. наук Е. А. Ходжаева, канд. юрид. наук Д. А. Савельев}}

_{^{Кучаков Р.К., Скугаревский Д.А., Бобриков Д.Д., Афанасьев А.Н. Контроль и надзор в 2023-2024 г. Новый этап: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2024. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 2(2024))}}

_{^{ISSN 2413-029x online ISSN 2413-0281}}

_{^{Настоящее исследование может свободно и без получения особого разрешения правообладателя распространяться в электронном виде при условии, что копирование и/или распространение не преследует целей извлечения прибыли, сохраняется указание имен авторов и правообладателя и не модифицируется, включая конвертацию в другие форматы файлов, оригинальная электронная версия исследования, которую можно загрузить с сайта — inspections.enforce.spb.ru. Используемые данные за 2010-2019 гг. подготовлены при поддержке гранта Российского научного фонда №17-18-01618. Прошлые отчеты: «Новое и неизвестное в ожидании реформы» (2019), «Жизнь без проверок в период пандемии» (2020), «Возврат к норме или новая парадигма?» (2021), «Контроль и надзор в 2022 г. За пределами нормы» (2022).}}

---

Введение

2023–2024 гг. стали переломным этапом для контрольно-надзорной сферы. К концу 2024 г. можно констатировать, что обновление правовой и цифровой инфраструктуры контрольно-надзорной деятельности (КНД) завершено. На первый взгляд, количество проверок продолжает преодолевать исторические минимумы, а административное давление устойчиво снижается. Активизировалось внедрение риск-ориентированного подхода при организации внеплановых проверок. Существенным изменениям подвергнут один из основных инструментов контроля — плановая проверка. Взят курс на наращивание числа профилактических мероприятий взамен контрольных. Цифровизация контрольно-надзорной деятельности затронула рутинную работу инспекторов. Так ли оптимистичны результаты реформирования контрольно-надзорной деятельности? В настоящем отчете мы отвечаем на этот вопрос с опорой на данные о всей контрольно-надзорной деятельности в России.

Хотя к 2023 году в России ограничения и моратории на проверки уже стали привычным явлением, именно в конце 2023 г. мораторий на плановые проверки (с рядом значимых изъятий) продлен до 2030 года. Фактически в России «надзорные каникулы» на плановые проверки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства действовали начиная с 2016 года, а ограничения на проверку в первые 3 года жизни фирмы — с 2003 г. Теперь основным объектом плановых проверок должны стать организации, отнесенные к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска. До конца 2024 г. действовал и мораторий на проведение внеплановых проверок. При этом часть функционала плановых и внеплановых контрольных мероприятий перешла к профилактическим визитам.

За всю историю наблюдений типовыми объектами плановых проверок и основными «жертвами» административного давления, вопреки широко распространенному мнению, были не коммерческие организации, а детские сады и школы. Мы не раз отмечали, что такие организации проверяются гораздо чаще, чем можно было бы ожидать (Кучаков и др., 2019). Контрольно-надзорные органы действуют согласно букве закона, поскольку объекты социальной инфраструктуры в рамках многих надзоров относятся к высоким категориям риска. Согласно Единому реестру видов контроля, 70% организаций с объектами чрезвычайно высокого риска относятся именно к сфере образования.

Правительство не изменило методического подхода к оценке рисков, но приняло постановление о выводе школ и дошкольных учреждений из планов контролеров и замене контрольных мероприятий на профилактические, а именно на обязательные профилактические визиты. Профилактические визиты обладают характерными чертами проверок. От профилактического визита нельзя отказаться, несмотря на общий порядок, установленный 248-ФЗ. В рамках него может быть вынесено предписание об устранении выявленного нарушения. Вместе с тем, как и для всех профилактических мероприятий, для профилактического визита не требуется согласования с органами прокуратуры. Тем не менее, это мероприятие занимает меньше времени, а инспектор в ходе визита не может оштрафовать организацию. Это позволяет рассматривать обязательный профилактический визит в отношении школ в качестве облегченной версии проверки. Для простоты ниже в таблице собраны основные черты контактных контрольных и профилактических мероприятий. Далее по тексту под обязательными профилактическими визитами мы будем понимать те профилактические мероприятия, от которых нельзя отказаться.

Тип мероприятия / Возможности сторон	Штраф	Предписание	Отказ от прохождения	Согласование с прокуратурой	Мероприятий в 2024
Контрольно-надзорное мероприятие	Да	Да	Нет	Да	229 433
Проф. визит и обязательный проф. визит	Нет	Нет	Да	Нет	965 801
Обязательный проф. визит по ПП № 336	Нет	Да	Нет	Нет	81 887

Правительство оставило за контрольно-надзорными органами и другую возможность обхода моратория — через проведение обязательных профилактических визитов на основании поручения правительства и президента. Ранее подобное правовое основание распространялось только на внеплановые проверки.

При таком разнообразии контактных мероприятий возникает проблема сопоставимости: как оценить административную нагрузку? Профилактические визиты, от которых нельзя отказаться, можно считать проверками. Но как быть с 1 млн «обычных» профилактических визитов? Издержки организации складываются не только из подготовки к проверке, штрафов и исполнения предписаний, но и временных затрат см. (Скугаревский и др., 2016). Опираясь на оценки издержек от проверки и профилактического визита, представленных в работах Южаков, Масленникова (2024) и Центра стратегических разработок (2024), мы рассчитали совокупное количество трудового времени, затраченного организациями в 2024 г. В среднем на проверки ушло 790 000 человеко-дней, а на профилактические визиты — 480 000 человеко-дней (см. Рис 4б). Таким образом, совокупно проверки занимают лишь на 1/3 больше времени, чем профилактические визиты. Значительная разница в длительности проверки и профилактического визита — 5 дней против 4 часов соответственно — частично компенсируется разницей в количестве этих мероприятий.

Так падает ли в последние годы административная нагрузка на организации? До 2021 года, очевидно, да, с 2022 по 2024 гг., вероятно, нет. Наша простая оценка на основе временных затрат не может дать на это убедительный ответ, но она демонстрирует, что профилактика тоже имеет свою цену, которую следует учитывать. Это важно еще и потому, что в 2025 году истекает срок моратория на проведение внеплановых проверок, вместе с ростом числа контактных профилактических мероприятий, издержки организаций будут расти.

Третий год подряд количество проверок продолжает падать. Так, если в 2022 г. федеральными органами власти было проведено 348 625 проверок, в 2023 г. — 309 557, то в первые 10 месяцев 2024 г. всего — 229 433 проверки. Одновременно с этим происходит значительный рост числа профилактических мероприятий, если в 2022 г. было проведено 434 940 профилактических визитов, то в 2024 г. — уже 1 047 688 визитов.

Другой знаковой дискуссией 2022-2023 гг. стало обсуждение индикаторов риска. Изначально риск-ориентированный подход затрагивал лишь плановые проверки. В первом приближении для них были достигнуты значимые успехи: как показывает настоящий отчет — 80–90% всех плановых проверок проводится в отношении объектов, которым назначены категории риска. Но большинство этих объектов до 2023 года были школами и детскими садами, что позволяло говорить о доминировании директивного подхода к определению риска (Кучаков, 2022). С 2024 года система назначения категорий усложнилась: в отношении объектов социальной инфраструктуры проводятся обязательные профилактические визиты вместо плановых проверок. Фактически для таких объектов создан специальный правовой режим.

Внеплановые проверки долгое время оставались в тени риск-ориентированного подхода, несмотря на то, что правовые основания для внедрения элементов управления рисками в организацию внеплановых проверок были заложены еще в начале реформы (Кнутов, Плаксин, 2019). Только в 2022–2023 гг. на уровне правительства активизировалась работа по разработке и утверждению индикаторов риска, а проверки на их основе были выведены из-под действия моратория. Как показывают данные, пока Россия в начале пути — только 3,5% внеплановых проверок 2023 года и 7% 2024 г. были проведены на основании индикаторов риска. Таргетирование внеплановых проверок требует значительной аналитической работы федеральных ведомств: к концу 2024 г. было утверждено не менее 492 индикаторов риска.

В настоящем отчете описывается деятельность всех органов страны, занятых нефинансовым контролем и надзором в первые 10 месяцев 2024 г. (т.е. исключая ФНС, ЦБ, Росфинмониторинг и контрольно-счетные палаты субъектов федерации). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал и исследовал данные более 229 тыс. плановых и внеплановых проверок и 1 млн профилактических мероприятий, фактически проведённых в стране за 2024 г. Исследование позволяет узнать интенсивность этих мероприятий, их территориальное распределение, тип и способ проведения. Также представлено распределение проверок по ведомствам, отраслям и типам проверяемых субъектов.

Ключевые выводы исследования

_{Прогресс реформ}

• Восьмой год реформы показал, что международные рейтинги подвержены внешним шокам. По оценке Всемирного Банка Worldwide Governance Indicators в 2022–2023 гг. Россия ухудшила свои показатели качества регуляторной среды сразу на 44 позиции и переместилась с 142 на 185 место, уступив 86% индексируемых стран. Мы не находим столь радикальных негативных изменений в сфере регулирования, которые позволили бы обосновать такую оценку.

_{Проверки / контрольные (надзорные) мероприятия}

• Совокупные временные издержки всех организаций на прохождение проверки, сопоставимы с затратами на профилактические визиты. Проверки в 2024 г. заняли 790 000 человеко-дней, а профилактические визиты — 480 000 человеко-дней. Суммарно на проверки тратят лишь на 35% больше рабочего времени, чем на профилактические визиты. Учитывая это, вероятно, что с 2022 г. снижение административной нагрузки на организации остановилось. В грядущем 2025 году, с окончанием моратория на проведение внеплановых проверок, следует ожидать роста издержек организаций на соблюдение требований регуляторов.

• В 2024 г. количество проведенных плановых и внеплановых проверок упало по сравнению с 2023 г. на 13%. Исторический минимум количества проверок прошлого года был преодолен.

• Произошло замещение проверок иными мероприятиями. В 2024 г. было проведено более 1 млн профилактических визитов. Лидерами по числу визитов стали: МЧС (429 221), Роспотребнадзор (194 031), Роструд (73 678). Если соотнести количество профилактических с контрольными (надзорными) мероприятиями, то лидерами окажутся: Роскомнадзор (115 ПМ на 1 КНМ), Ространснадзор (42,8) и Рослесхоз (31,4). Среди наиболее активных ведомств, показавших наименьшее соотношение ПМ/КНМ, основные контрольно-надзорные органы страны: Ростехнадзор (0,7), Росприроднадзор (1,5), Роспотребнадзор (5,8) и МЧС (9,1).

_{Отличие профилактических мероприятий от проверок}

• В 2024 г. общее количество профилактических визитов по сравнению с 2023 г. выросло с 1 033 435 до 1 047 665. За два года количество профилактических визитов увеличилось в 2,5 раза.

• Решение правительства о замене контрольных мероприятий в отношении школ на профилактические визиты позволило значительно сократить общее число проверок. Но при этом фактически был создан специальный правовой режим, который полностью не укладывается в действующий основной закон контрольно-надзорной деятельности.

_{Проверяемые организации}

• При общем снижении числа проверок сохранился структурный дисбаланс по экономическим отраслям и формам собственности. Объекты социальной инфраструктуры и муниципальной формы собственности по-прежнему проверяли непропорционально часто. При этом по сравнению с прошлым периодом наблюдений ситуация значительно улучшилась. На 2,5% организаций в стране, которые можно определить как поставщиков общественных благ, находящихся в государственной собственности, приходится около четверти —27,1% — всех проверок.

• Ограничения контрольно-надзорных органов по проверке субъектов малого и среднего предпринимательства, включая продленный мораторий на проверки, не носят абсолютного характера: 45% всех планово и внеплановых проверенных организаций организаций в 2024 г. были микро- и малыми предприятиями. Доля субъектов малого предпринимательства среди планово проверенных организаций выросла по сравнению с 2023 г.

_{Риск-ориентированный подход}

• Доля объектов плановых проверок с категорированными объектами близка к 90% на протяжении ряда лет. Согласно данным Единого реестра видов контроля, 70% организаций чрезвычайно высокого риска относятся к сфере образования.

• В 2024 г. доля организаций с объектами I и II (наивысших) категорий опасности среди всех проверенных организаций составила 27,9%. Доля организаций чрезвычайно высокого и высокого риска растет с 2016 г.

• Если в 2022 г. 2/3 проверенных объектов высокого риска были школами и детскими садами, то в 2023 г. их доля сократилась в 4 раза, в 2024 г. — продолжилось падение.

• Среди всех внеплановых проверок 7% проводится на основании индикаторов риска, количество таких проверок удвоилось с 2023 г. К концу 2024 г. минимум 492 индикатора риска было утверждено федеральными органами власти.

---

Прогресс реформы

Рис. 1. Динамика индекса качества регуляторной среды Всемирного банка (Worldwide Governance Indicators) и основные этапы реформы контрольно-надзорной деятельности.

Примечание: данные индекса Regulation Quality взяты с сайта Worldwide Governance Indicators. Последний доступный год оценки качества регулирования — 2023.

Рис. 2. Хронология введения ограничений на проведение проверок.

Примечание: информация о типе ограничения и периоде действия извлечена из двух десятков федеральных законов и постановлений правительства. Сокращения: ИТ — организации, осуществляющие деятельность в области информационных технологий, малый бизнес и малый и средний бизнес — организации, соответствующие критериям 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Российский подход к организации проверочной деятельности долгое время разделял недостатки советской модели контроля и надзора: в ходе проверочных мероприятий исследуется соблюдение проверяемыми правил и требований. Инспектор сопоставляет формальные требования из действующих правовых актов с наблюдаемой ей/им в ходе проверки документарной реальностью (Blanc, 2012). Такая модель предполагает минимальную степень дискреции инспектора и гласность контрольно-надзорных мероприятий, и по возможности полное покрытие всех возможных рисков.

Историю идущей реформы КНД следует отсчитывать с конца 2016 г. — даты утверждения паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности». За прошедшее время было осуществлено множество преобразований как правовых основ регулирования, так и информационного обеспечения деятельности государственных органов. При этом промежуточные итоги первых лет реформы демонстрируют ограниченные успехи (Kudryavtsev et al., 2021). Количество проверок до эпохи пандемии снизилось в основном за счет внутренних преобразований Федеральной налоговой службы, при этом количество проверок других федеральных ведомств за 2016 и 2019 гг. существенно не изменилось (Кучаков, 2020). Снижение административного давления на бизнес к началу пандемии COVID-19 в 2020 г. достигнуто не было (Южаков и др., 2020). Оценка результатов деятельности контролеров со стороны граждан расходится с ведомственной отчетностью (Масленникова и др., 2020). В связи с этим, отсутствие положительной динамики в экспертной оценке качества российского регулирования за 2016–2019 гг. на Рис. 1 (на примере индекса качества регуляторной среды, рассчитываемого Всемирным банком) выглядит закономерным.

Пандемийные 2020–2021 годы принесли новые вызовы для контрольно-надзорной деятельности страны. Правительство РФ увидело в деятельности контрольно-надзорных органов потенциал для оптимизации и поддержки наиболее пострадавших отраслей экономики. Снижение административной нагрузки — лейтмотив всех дискуссий о контрольно-надзорной деятельности этого периода. С 2016 г. в стране практически непрерывно наложен мораторий на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Ограничены внеплановые проверки. В 2022 г. мораторий был распространён за пределы малого предпринимательства (с ограничениями и изъятиями). Полная хронология ограничений на проведение проверок представлена на Рис. 2. Под воздействием внешних шоков фактически впервые с начала реформы количество проверок существенно сократилось (см. Рис. 3). даже с учетом кратного падения числа зарегистрированных организаций, следует, что административная нагрузка снизилась (см. Рис. 4а). Именно в этот период шла разработка и утверждение основных элементов новой правовой инфраструктуры контрольно-надзорной деятельности.

Период 2023–2024 гг. во многом стал переломным. С одной стороны, количество проводимых проверок достигло исторического минимума. Мораторий на проведение плановых проверок продлен до 2030 года. Несмотря на изъятия, большинство плановых мероприятий подпадает под сокращение. В 2023 г. был продлен мораторий и на проведение внеплановых проверок в 2024 г. Правительство сделало ставку на профилактику нарушения обязательных требований. Так, впервые плановые проверки в учреждениях социальной инфраструктуры были заменены на профилактические визиты, в рамках которых инспектор не может назначить штраф, а сами мероприятия занимают меньше времени. Происходит усложнение и регламентация всей системы контактного взаимодействия между контрольно-надзорными органами и поднадзорными организациями. Профилактические мероприятия в отношении объектов социальной инфраструктуры меняют правовую основу обязательного профилактического режима, который превращается в облегченную проверку. При таком посещении инспектором организации, она все еще не может быть оштрафована, но уже возможно вынести предписание об устранении выявленного нарушения, и вопреки общему порядку 248-ФЗ от такого посещения нельзя отказаться. Это создает потенциальный механизм перетока административной нагрузки. Как показывают данные (см. Рис. 3), начиная с 2022 г. формируется отчетливая тенденция роста числа профилактических визитов, часть из которых обязательна для поднадзорных организаций. Несколько разных видов контактного взаимодействия с разным правовым статусом и разной дискрецией инспектора на месте, создает проблему сопоставления этих инструментов.

На Рис. 4б мы постарались преодолеть эту проблему и привести проверки и профилактические визиты к одному знаменателю — временным издержкам. Опираясь на результаты исследований Южаков, Масленникова, 2024 и Центра стратегических разработок, 2024, мы оценили совокупные временные издержки на прохождение проверок и профилактических визитов. Так профилактические визиты отнимают у организаций немногим меньше времени чем проверки — всего лишь на 35%. Значительная разница в длительности профилактического и контрольного мероприятия — в среднем 4 рабочих часа против 5 дней — частично компенсируется разницей в количестве этих мероприятий.

Увеличение числа проверок не гарантирует пропорционального роста эффективности: улучшения защиты охраняемых законом ценностей, снижение числа несчастных случаев на рабочем месте и пр. (Blanc, 2018). Одно из основных начинаний Реформы — внедрение риск-ориентированного подхода в деятельность контрольно-надзорных органов — показывает не всегда однозначные результаты (см. Раздел «Риск-ориентированный подход»). С необходимой инфраструктурной для оценки риска (Чаплинский, Плаксин, 2016) достигнут значительный прогресс. Контрольно-надзорная сфера является примером успешной цифровизации. Формально доля плановых проверок, проводимых в отношении категорированных объектов, превышает 90%. Но большинство таких организаций, как правило, — это школы и детские сады. Фактически для многих организаций оценка риска является директивной (Кучаков, 2022), а динамическая модель оценки рисков — не всегда чувствительной к негативным событиям и шокам (см. пример отравлений в школах в Бобовникова и др., 2022). При этом с 2023 года можно наблюдать новую тенденцию: из-за исключения школ и детских садов из планов проверок их доля среди проверенных организаций кратно упала, но само количество высокорискованных объектов практически не изменилось. Данные Единого реестра видов контроля показывают, что около 70% организаций чрезвычайно высокого риска — это организации из сферы образования (см. Рис. 24).

Несмотря на то, что правовые основания внедрения элементов управления рисками при организации внеплановых проверок были заложены задолго до 2024 г. (Кнутов, Плаксин, 2019), только с 2023 года произошла активизация разработки индикаторов риска (одно из оснований-исключений из моратория на проведение КНМ). Сотни индикаторов были утверждены правительством в течение 2023 года, к концу 2024 года для федеральных ведомств было утверждено не менее 492 показателей (Рис. 20). При этом в 2023 году только 3,5% внеплановых мероприятий прошли на основании индикаторов риска, а в 2024 — 7% (Рис. 21).

Результаты другого важного ответвления реформы КНД 2019–2022 — «регуляторной гильотины», оказались скромней первоначальных ожиданий. Избыточность, нерелевантность и низкое качество обязательных требований являлись очевидной для реформаторов проблемой (Голодникова и др., 2018). Но уже на стадии планирования эксперты заявили о структурных пробелах (Артеменко и др., 2021) и амбициозных сроках реализации «регуляторной гильотины» (Голодникова и др., 2021). В итоге, первые количественные оценки (Кнутов и др., 2022) показывают, что в результате всех изъятий из «гильотинированных» 11,6 тыс. нормативно правовых актов лишь 1/10 часть фактически использовалась ведомствами при проверках.

Несмотря на ряд противотечений, результаты реформы контрольно-надзорной деятельности в России совокупно положительные. При беспрецедентных внешних шоках оценка индекса качества регуляторной среды Всемирного банка за 2023 г. — с падением на 40 позиций до уровня Чада — выглядит слабо согласованной с наблюдаемой реальностью.

Рис. 3. Общее количество проверок федеральных органов власти за период 2010–2024 гг.

Примечание: данные проверок с 2010 по 2021 гг. взяты из формы 1-Контроль. Данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно.

Рис. 4а. Количество проверок на 100 зарегистрированных организаций за период 2010–2024 гг.

Примечание: данные проверок с 2010 по 2021 гг. взяты из формы 1-Контроль. Данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Рис. 4б. Оценка общего количества человеко-дней, затраченных организациями на прохождение проверок и профилактических визитов в 2021-2024 гг.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Оценки временных затрат, полученных на основе опросов предпринимателей, для проверок взяты из работы Южаков, Масленникова, 2024, для профилактических визитов — из доклада Центра стратегических разработок, 2024. Временные затраты на прохождение проверки были сличены по году, размеру предприятия (вслед за оригинальным текстом: ИП, микро- малое предприятие, среднее- большое предприятие). Для остальных организаций использовались среднегодовые показатели временных издержек. В качестве оценок за 2024 год использовались результаты последнего доступного года — 2023 г. Оценка временных издержек на прохождение профилактического визита доступна только за 2022 г., она была интерполирована. Указанная в докладе ЦСР оценка в 4 рабочих часа для профилактического визита представлена как 0.5 человеко-дня.

Проверки в 2024 г.

Информация о плановых проверках в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей содержится в четырех источниках: ежегодном плане проверок на сайте конкретного контрольно-надзорного ведомства, сайтах субъективных прокуратур и Сводном плане проверок на сайте Генеральной прокуратуры, ФГИС «Единый реестр проверок/Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» (ЕРП/ЕРКНМ), ГАС «Управление» (форма 1-Контроль). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал данные из планов проверок, размещенных на сайтах прокуратур субъектов (или специализированных прокуратур) за 2010–2019 гг., а также изданных Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры за 2014–2020 гг., ЕРП (2015–2024 гг.), ЕРКНМ (2021–2024 г.) и ГАС «Управление» (2010–2021 гг.) и объединил их в одну базу. Также были обработаны данные внеплановых проверок, которые содержатся только в трех последних из названных ресурсов. Данные о профилактических мероприятиях на уровне отдельного события на сегодняшний день представлены исключительно в ЕРКНМ.

Также мы извлекли категории риска объектов проверки изданных ЕРП/ЕРКНМ и Единого реестра видов контроля (ЕРВК, по состоянию на июнь 2024 г.). Если организация осуществляла экономическую деятельность с использованием нескольких объектов, каждому из которых была присвоена своя категория риска, в качестве оценки риска для всей организации мы использовали наивысшую категорию риска среди её объектов в рамках проверки. Здесь и далее мы используем выражения «категория риска»/«категория опасности»/«класс опасности» как синонимичные и взаимозаменяемые.

Мы сопоставили данные из этих источников и дополнили их сведениями о проверенных организациях из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. Также мы использовали последние доступные данные расходов и доходов нефинансовых организаций из открытых данных ФНС за 2023 г., сведения о среднесписочной численности работников организаций за 2023 г., и данные Реестра субъектов малого и среднего предпринимательства по состоянию на июнь 2024 г. Для определения образовательных организаций (школ и детских садов) мы обработали данные Сводного реестра лицензий на осуществление образовательной деятельности Рособрнадзора (данные проверок образовательных организаций и лицензий опубликованы в Кучаков, Скугаревский, 2024).

Территориальное распределение

Общее число завершенных плановых проверок федеральных, региональных органов власти, органов местного самоуправления к проведению в 2024 г. составило, соответственно: ФОИВ (35164), РОИВ (282), ОМСУ (6). При этом число внеплановых проверок выше: ОМСУ (2813), РОИВ (94990), ФОИВ (96103). Примечательно, что распределение органов контроля, проводящих проверки, отличается в зависимости от их типа: ФОИВ (99.2%), РОИВ (0.8%), ОМСУ (0%) для плановых и ОМСУ (1.5%), РОИВ (49%), ФОИВ (49.5%) для внеплановых. На фоне действующего моратория на проведение обоих видов проверок разница существенна. Так, региональные КНО и органы местного самоуправления практически не проводили плановых проверок в 2024 г., при этом число внеплановых проверок региональных органов власти лишь немногим уступает числу проверок федеральных ведомств. Количество плановых проверок федеральных органов власти кратно меньше значений прошлых лет. Очевидно, часть из них была заменена профилактическими мероприятиями.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. Серый цвет означает отсутствие данных.

Первые десять регионов по количеству плановых проверок в 2024 г. (в скобках доля от всех проверок в стране): Москва (8.95%), Санкт-Петербург (4.92%), Московская область (4.79%), Краснодарский край (3.78%), Свердловская область (3.71%), Иркутская область (3.28%), Ставропольский край (2.79%), Нижегородская область (2.69%), Татарстан (2.51%), Тюменская область (2.4%).

Первые десять регионов по количеству внеплановых проверок с января по ноябрь 2024 г. (в скобках доля от всех проверок в стране): Москва (11.08%), Санкт-Петербург (4.7%), Свердловская область (3.2%), Новосибирская область (3.17%), Татарстан (3.13%), Пермский край (2.98%), Ростовская область (2.77%), Кемеровская область (2.72%), Нижегородская область (2.58%), Краснодарский край (2.55%).

Этот перечень ожидаемо коррелирует с размером региона. Именно поэтому на Рис. 4 отображено количество проверок, нормированное на количество зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в регионе. Этот показатель позволяет делать более надежные выводы об интенсивности регуляторной нагрузки и ее распределении. На представленном рисунке заметен существенный разброс в интенсивности проверочной активности контрольно-надзорных органов в региональном разрезе. Так, в Чукотском автономном округе или Ямало-Ненецком с учётом общего числа зарегистрированных организаций инспекционная нагрузка на отдельное предприятие в 3–5 раз выше, чем в Москве и Московской области. Сохраняется тенденция — увеличение интенсивности проверок в малонаселенных регионах страны.

---

Тренды проверочной деятельности

Согласно данным формы 1-Контроль ГАС «Управление», до пандемии COVID-19 количество плановых проверок в России демонстрировало устойчивую тенденцию к снижению: 2010 (-11.6% проверок в 1-К), 2011 (-11.3% проверок в 1-К), 2013 (-6% проверок в 1-К), 2014 (-24.7% проверок в 1-К), 2015 (-9.8% проверок в 1-К), 2016 (-28.8% проверок в 1-К), 2017 (-26.4% проверок в 1-К), 2018 (-19.4% проверок в 1-К), 2019 (11.3% проверок в 1-К), 2020 (-66.1% проверок в 1-К), 2021 (180.7% проверок в 1-К) за исключением кратковременного роста в 2019 г.

Но пандемия и последующие за ней события кардинально изменили планы контрольно-надзорных органов. В качестве одной из мер поддержки бизнеса правительство России ввело мораторий на проведение проверок с 1 апреля по 31 декабря 2020 г. в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (с исключениями и изъятиями), который после был продлен на весь 2021 г. далее, в 2021 г., правительство распространило мораторий и на 2022 г. В марте 2022 года мораторий был распространен за пределы малого и среднего предпринимательства, включая внеплановые проверки. И, наконец, в октябре 2022 года мораторий с изъятиями был продлен на весь 2023 год. В марте 2023 года мораторий на проведение плановых проверок был установлен вплоть до 2030 года, а ограничение на проведение внеплановых проверок продлены на 2024 год. Полная хронология ограничений приведена на Рис. 2.

Под воздействием внешних шоков система контрольной-надзорной деятельности продемонстрировала несколько волновых движений. Если в 2020 г. произошло радикальное снижение числа проверок — в 3,5 раза по сравнению с 2019 г., то уже в 2021 году мы наблюдали адаптацию к новой реальности контрольно-надзорными органами, как следствие, восстановительный рост — количество проверок увеличилось в 1,6 раза по сравнению с 2020 г. При этом государственные органы провели кратно меньше проверок в 2021 г., чем в последний доковидный 2019 год. Но тенденция переменилась с новыми внешнеполитическими обстоятельствами, а правительство вновь увидело в контрольно-надзорной деятельности потенциал для поддержки экономического роста. В итоге в 2022 г. мы наблюдали еще более радикальное падение числа проверок по сравнению с предыдущим годом, чем это случилось в 2020 г. В 2023-2024 гг. тенденция лишь усилилась, если в 2020 г. было проведено 599 370, 2022 — 348 625, 2023 — 309 557, то уже в 2024 — 229 433.

На Рис. 6а представлена география изменения год-к-году количества плановых проверок. Заметим, что при общем падении числа проверок, эта тенденция равномерна распределена по стране. Мы видим, что только в четырех регионах наблюдается увеличение количества плановых проверок, и из них только в трех регионах рост составляет более 10%: это Адыгея, Ингушетия и Липецкая область.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. Серый цвет означает отсутствие данных.

В то время как количество плановых проверок продолжает снижаться равномерно по всей стране, в 2024 году внеплановые проверки демонстрируют обратную тенденцию (Рис. 6б) — в половине регионов страны наблюдается рост числа внеплановых контрольных мероприятий. Регионами-лидерами по темпам роста стали Саратовская, Ленинградская, Вологодская, Калужская области, Севастополь и Хабаровский край. В этих регионах наблюдается рост внеплановых контрольных мероприятий свыше 50%.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. Серый цвет означает отсутствие данных.

Данные на уровне отдельных ведомств позволяют отобразить структуру снижения числа плановых проверок в 2024 г. (Рис. 7а) или внеплановых проверок 2024 г. (Рис. 7б).

При общей тенденции на снижение числа проверок, мы видим, что лишь одно федеральное ведомство увеличило количество плановых проверок — Росздравнадзор (Рис. 6б), но при этом ряд ведомств — Роструд, Ространснадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Росреестр, Росприроднадзор и МВД — провели больше внеплановых проверок (Рис. 7б).

Поскольку этот отчет опирается на сведения о плановых проверках, собранные с сайтов прокуратур за весь период, возможно изучать долгосрочные тренды контрольно-надзорной деятельности. В 23 субъектах федерации прокуратуры размещали планы проверок по 294-ФЗ каждый год с 2011 г., что позволяет взять их за базу для изучения динамики количества плановых проверок в России.

После восстановительного роста в 2021 г. наблюдается существенное падение числа проверок в 2022 г. — с 35 924 до 30 470, которое продолжается в 2023 и 2024 гг. — до 20 410 и 10 282 (в указанных регионах), соответственно.

Примечание: рассмотрены данные только 23 регионов с доступными сведениями о плановых проверках за 2011–2022 гг.: Архангельская область, Астраханская область, Бурятия, Дагестан, Ивановская область, Кабардино-Балкария, Костромская область, Липецкая область, Магаданская область, Москва, Ненецкий АО, Пермский край, Приморский край, Сахалинская область, Самарская область, Свердловская область, Томская область, Тульская область, Тыва, Удмуртия, Ульяновская область, Ямало-Ненецкий АО, Ярославская область. Данные плановых проверок за период 2010–2013 гг. взяты с сайтов субъективных прокуратур, 2014–2019 гг. — Сводного плана проверок Генеральной прокуратуры, 2020–2024 гг. — Единого реестра проверок, 2021-2024 г. — Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий.

---

Проверенные организации

Чаще всего в 2024 г. плановую проверку проходили организации, ведущие следующую экономическую деятельность: здравоохранение и социальные услуги (Q) (18.3%), гостиницы / общепит (I) (12%), обрабатывающие производства (C) (11.7%), образование (P) (11.5%), сельское хозяйство (A) (6.6%), торговля (G) (6.3%), прочие услуги (S) (5.9%), ЖКХ / недвижимость (L) (5.5%), водоснабжение / утилизация отходов (E) (4%), деятельность професс./ научная / техническая (M) (3.3%).

Для внеплановых проверок ситуация отличается: образование (P) (15.7%), ЖКХ / недвижимость (L) (15.3%), торговля (G) (12.5%), строительство (F) (11.4%), обрабатывающие производства (C) (8.3%), деятельность професс./ научная / техническая (M) (5.5%), сельское хозяйство (A) (5.4%), здравоохранение и социальные услуги (Q) (5.3%), гостиницы / общепит (I) (4.5%), транспортировка и хранение (H) (3.1%).

При этом распределение экономических отраслей с учетом количества зарегистрированных организаций (индивидуальных предпринимателей) принципиально отличается от перечня наиболее проверяемых отраслей: торговля (G) (33.5%), транспортировка и хранение (H) (9.4%), строительство (F) (9%), ЖКХ / недвижимость (L) (7.5%), деятельность професс./ научная / техническая (M) (7.5%), обрабатывающие производства (C) (6.3%), прочие услуги (S) (4.9%), информация и связь (J) (3.6%), административная деятельность (N) (3.5%), сельское хозяйство (A) (3.3%). Графически диспропорция отражена на Рис. 9.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Если же исследовать не разделы Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), а отдельные коды, вывод не изменится. Отраслевая разница наблюдается не только между действующими и проверенными организациями, но и между организациями, проверенными планово и внепланово. В 2024 г. внеплановые проверки сосредоточены на сфере недвижимости/ЖКХ, а плановые — на сфере здравоохранения и образования, о чем свидетельствует Рис. 10. Этот феномен нашли Кучаков, Кузнецова (2019).

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Сопоставление данных проверок и данных о действующих организациях показывает и иную диспропорцию: 2,5% организаций в стране можно определить как поставщиков общественных благ, находящихся в государственной собственности, но на такие организации приходится около четверти — 27,1% — всех проверок. Графически диспропорция показана на Рис. 10.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий. Тип организаций был установлен на основе кодов ОКОПФ в Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также кодов ОКФС и ОКОГУ из данных Статистического регистра хозяйствующих субъектов Росстата.

Несмотря на ограничения на проведение проверок малого и среднего бизнеса, доля подобных организаций среди всех проверенных организаций остается значительной на протяжении нескольких лет. В 2024 г. не менее 45% всех планово проверенных организаций были представителями микро и малого предпринимательства (см. Рис. 12а). И вместе с тем не менее 45% проверенных внепланово организаций в 2024 г. — предприятия малого бизнеса (см. Рис. 12б). При общем падении количества проверок доля предприятий малого бизнеса, проверенная планово и внепланово, увеличилась по сравнению с предшествующим годом (см. Рис. 13).

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о категории организации взяты из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства .

Доля субъектов малого и среднего предпринимательства (далее — МСП) среди проверенных организаций существенно различается между ведомствами. Но при этом для каждого федерального органа власти МСП составляют значительную часть предприятий, проверяемых внепланово. Поскольку меры по ограничению проведения КНМ в отношении малого предпринимательства сфокусированы на плановых проверках, внеплановые проверки для контрольно-надзорных органов всегда могут исполнить роль компенсаторного механизма контроля. Отметим, что в период с 2022 по 2024 гг. этот механизм претерпел серьезные изменения: акцент сместился на профилактические мероприятия, в том числе на обязательные профилактические визиты.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о категории организации взяты из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

294-ФЗ и 248-ФЗ в текущей редакции ограничивают возможность проведения повторных проверок, а для субъектов малого и среднего предпринимательства действуют т.н. «надзорные каникулы». Это объясняет, почему средний возраст организации, попавшей в план проверки федерального органа исполнительной власти в 2024 г. (МЧС (18.6 лет), Роспотребнадзор (17.2 лет), Ростехнадзор (19.6 лет), Росприроднадзор (19.9 лет), ФМБА (18.7 лет), Россельхознадзор (17.9 лет), Росстандарт (18.2 лет), Роструд (19.7 лет), Ространснадзор (15.5 лет), Росздравнадзор (22.9 лет), Рослесхоз (12 лет), Казначейство (22.3 лет), Пробирная палата (15.7 лет), ФСПП (14.3 лет), МВД (22.9 лет), Минюст (15 лет), Росреестр (15.3 лет)), гораздо выше среднего возраста организации в стране (см. Рис. 14).

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о возрасте организации взята из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

В текущей конфигурации 294-ФЗ и его преемника — «закона о Госконтроле», 248-ФЗ — ведомствам доступен репертуар контрольно-надзорных мероприятий. Так, проверки делятся на плановые и внеплановые, а также документарные и выездные. Новый основной закон о госконтроле расширяет набор возможных мероприятий, включая в КНМ: инспекционный визит, рейдовый осмотр, выборочный контроль, контрольную и мониторинговую закупку. Ведомства сильно различаются по степени использования плановых проверок (только фактически проведенные проверки): Роспотребнадзор (57.2% внеплановых), Ростехнадзор (72.2% внеплановых), Ространснадзор (72.3% внеплановых), МЧС (78.5% внеплановых), Росприроднадзор (78.6% внеплановых), Роструд (79.6% внеплановых), Россельхознадзор (81.7% внеплановых), Росздравнадзор (86.8% внеплановых), МВД (94.5% внеплановых), Росреестр (99.1% внеплановых).

По этой причине следует изучить и динамику к аналогичному периоду: МЧС (-18.8% внеплановых), Роспотребнадзор (-10.6% внеплановых), Росздравнадзор (-9.4% внеплановых), Росреестр (13.4% внеплановых), Ростехнадзор (24% внеплановых), Росприроднадзор (31% внеплановых), Ространснадзор (41.9% внеплановых), Роструд (57.9% внеплановых), МВД (65.4% внеплановых), Россельхознадзор (74.5% внеплановых).

Динамика изменений всех КНМ выглядит следующим образом: МЧС (-40.4% проверок), Роспотребнадзор (-21.3% проверок), Росздравнадзор (2.2% проверок), Ространснадзор (6.2% проверок), Росприроднадзор (8% проверок), Ростехнадзор (9.4% проверок), Росреестр (14.4% проверок), Россельхознадзор (23.6% проверок), Роструд (41.2% проверок), МВД (49.6% проверок).

Межведомственная разница в конфигурации проверочной деятельности представлена в Таблице 1. Так, Федеральное казначейство, Министерство культуры и Росаккредитация практически не проводят документарных проверок, в отличие от Роспотребнадзора и Роструда.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Колонка «Общее кол-во мероприятий КНО» — содержит общее количество проверок указанного ведомства, в скобках указан процент проверок ведомства среди всех ФОИВ. Колонка «Общее кол-во мероприятий указанного типа» — содержит общее количество проверок указанного типа, в скобках процент данного типа событий от общего числа мероприятий.

Проверенные организации не только заметно старше средней российской организации, но и обладают большей выручкой и среднесписочной численностью сотрудников. На Рис. 15а пунктирная линия показывает медианную величину выручки в млн руб. всех хозяйственных организаций (предприятий) страны, согласно их бухгалтерской отчетности за 2023 г., а пунктирная линия красного цвета показывает медианную величину выручки проверенных предприятий. На Рис. 15б пунктирная линия показывает медианный размер штата среди всех организаций, согласно их отчетности за 2023 г. для Федеральной налоговой службы, а пунктирная линия красного цвета показывает медианное количество сотрудников для проверенных предприятий.

Среди контрольно-надзорных органов наблюдается существенный разброс в выборе организаций для проведения проверки по их размеру. Так, в случае Ростандарта или Росприроднадзора медианная проверенная этим контрольно-надзорными органами нефинансовая организация получила выручку более, чем в 400 млн руб. и имела медианную штатную численность более 50 человек. У проверенных Роспотребнадзором или МЧС медианная выручка и численность кратно меньше: 60–90 млн руб. и 15–20 работников.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Сведения расходов и доходов организаций взяты из бухгалтерской (финансовой) отчетности нефинансовых организаций за последний доступный год (2023 г., данные ФНС). Пунктирная линия показывает медианную величину доходов среди всех организаций в данных ФНС. Пунктирная линия красного цвета показывает медианную величину доходов среди всех проверенных организаций.

---

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Сведения о среднесписочной численности работников организаций за последний доступный период (2023 г., данные ФНС). Пунктирная линия показывает медианную численность сотрудников среди всех организаций в данных ФНС. Пунктирная линия красного цвета показывает медианное значение численности сотрудников для проверенных организаций.

Профилактические мероприятия

Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий — значительно более совершенный инструмент, чем предшествующий ему Единый реестр проверок. Среди прочих достоинств отметим из самых существенных улучшений — открытие данных профилактических мероприятий. Количество профилактических визитов кратно превышает число КНМ, и в будущем, вероятно, этот разрыв будет только расти. Так, если в 2023 г. всеми органами власти было проведено 309 557 проверок, и одновременно с этим, — 1 033 435 профилактических визитов, то уже в 2024 — на 229 433 проверки пришлось 1 047 665 профилактических визитов. Очевидно, что это большая и значимая часть работы контрольно-надзорных органов, которая раньше была доступна для исследователей только в агрегированной ведомственной отчетности.

На Рис. 16 отображены распределения зарегистрированных организаций, плановых и внеплановых проверок, а также профилактических визитов по отраслевой принадлежности. На Рис. 17 представлены те же распределения, но уже в разрезе типа организации. Опираясь на данные рисунки, можно сделать несколько выводов.

Плановые проверки являются прямым отражением приоритетов государственной политики в сфере безопасности, исходя из общей логики Реформы, такое распределение усилий должно быть связано с оценкой потенциальной опасности (см. раздел «Риск-ориентированный подход»). В 2023 году впервые за много лет основным объектом интереса государственных органов стали не образовательные организации, а сфера здравоохранения, на долю таких организаций пришлось почти 30% всех плановых проверок. Это объясняется в первую очередь Постановлением правительства о замене в 2023–2024 годах плановых контрольных мероприятий в отношении школ и детских садов на обязательные профилактические визиты. В 2024 году мы видим эффект решения правительства — «избыточная» доля объектов социальной инфраструктуры из плановых и внеплановых проверок перешла в профилактику. При этом обязательные профилактические визиты в отношении школ, детских садов и больниц — это фактически облегченные контрольные мероприятия, поскольку такие визиты носят обязательный характер и позволяют инспекторам выписывать предписания об устранении выявленных нарушений.

Концентрация государственного внимания становится явной при сопоставлении данных плановых проверок с данными о количестве зарегистрированных организаций, например, в сфере здравоохранения и образования — на 1,5% и 2,5% организаций страны приходится более 11% и 16% плановых проверок, 8% и 4% — внеплановых, а также 32% и 6,7%% — профилактических визитов, соответственно. С 2022 по 2024 гг. наблюдается тренд на снижение административной нагрузки для объектов социальной инфраструктуры, как за счет прямого снижения числа надзорных мероприятий, так и управленческого решения правительства о замене проверок на обязательные профилактические визиты. Даже несмотря на то, что такие визиты имеют ряд признаков проверки, тем не менее, они несут меньше издержек для поднадзорной организации.

Если на плановые проверки естественно смотреть как на элемент долгосрочной государственной политики безопасности в определенной отрасли экономики, то внеплановые проверки отчасти (или лишь отчасти, см. Кучаков, 2022) могут выражать реакцию ведомств на непосредственные происшествия, многие из которых мало связаны с деятельностью самого ведомства. Здесь также сфера образования входит в тройку наиболее проверяемых отраслей, но при этом распределение внеплановых проверок заметно менее ассиметрично, чем распределение плановых проверок. Интересно, как сильна диспропорция между двумя видами проверок. Так, соотношение плановых и внеплановых проверок в сфере торговли составляет 1 к 6, в сфере строительства — 1 к 76 (на 462 плановые проверки приходится 35 438 внеплановых), а в сфере гостиничного бизнеса и общепита — 1 к 1.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные о количестве зарегистрированных организаций и отраслевой принадлежности — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. В скобках под заголовками рисунков указано общее количество: 1) зарегистрированных юрлиц/ИП, 2) плановых и 3) внеплановых проверок, 4) профилактических мероприятий.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Тип организаций был установлен на основе кодов ОКОПФ в Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также кодов ОКФС и ОКОГУ из данных Статистического регистра хозяйствующих субъектов Росстата. В скобках под заголовками рисунков указано общее количество: 1) зарегистрированных юрлиц/ИП, 2) плановых и 3) внеплановых проверок, 4) профилактических мероприятий.

На Рис. 18а представлено распределение профилактических визитов в ведомственном разрезе, а на сопутствующем Рис. 18б — соотношение контрольно-надзорных и профилактических визитов. Данное измерение является важным для верной оценки нагрузки контрольно-надзорных органов. Мы видим, что лидеры рейтинга (см. Рис. 18б) — Роскомнадзор, Ространснадзор и Рослесхоз — предпочитают профилактические мероприятия проверкам, при этом их удельная доля в структуре КНМ незначительна. Наоборот — лидеры по проверкам — МЧС, Роспотребнадзор и Ростехнадзор — это ведомства, которые проводят десятки и даже сотни тысяч КНМ в стране, замыкают рейтинг по соотношению профилактических и контрольно-надзорных мероприятий. При этом есть и третья группа ведомств, которые являются лидерами среди федеральных органов власти по числу проверок, например, Роструд, но при этом активно реализуют профилактику нарушений.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно.

Риск-ориентированный подход

«Умный» выбор объекта проверки и соразмерный потенциальной опасности уровень административной нагрузки, — это суть управления рисками. Изначально риск-ориентированный подход охватывал лишь плановые проверки. Рис. 19а на первый взгляд показывает эффективное распространение управленческой инновации: контрольно-надзорные органы всего за несколько лет смогли категорировать подавляющее количество объектов проверки — 80–90% всех проверяемых организаций были отнесены к определенной категории риска. Но как показывают Рис. 22а и 22б, как правило, значительная часть этих организаций — школы и детские сады.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. В качестве категории риска на уровне «проверка-организация» использовалась наивысшая категория риска среди всех проверяемых объектов организации за текущую проверку.

Другим направлением внедрения управления рисками являются внеплановые проверки, где в силу самой природы контрольных мероприятий, превентивная оценка риска принципиально отличается от таргетирования плановых проверок. Несмотря на то, что правовые основания внедрения элементов управления рисками при организации внеплановых проверок были заложены задолго до 2024 г. (Кнутов, Плаксин, 2019), именно в 2022–2023 гг. началась активная разработка индикаторов риска. Сложность нахождения нужных показателей и внедрения их в практику работы контрольно-надзорных органов отражена на Рис. 19 — нулевой прогресс в течение первых шести лет реформы, заметный результат в 2023 г. — 3,5%, и уже в 2024 г. удвоение — 7% внеплановых проверок. Именно такой подход к реагированию государственных органов на возникающие риски представляется оптимальным. 2025 год станет проверкой устойчивости этого направления Реформы, поскольку заканчивается мораторий на проведение внеплановых проверок. Мораторий 2022–2024 гг. за рядом дополнительных изъятий допускал проведение внеплановых проверок только на основе индикаторов риска. Вероятно, что доля таких проверок в будущем году несколько уменьшится, даже несмотря на то, что это на сегодняшний день одно из приоритетных направлений реформы КНД.

Примечание: данные проверок по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно.

Таргетирование внеплановых проверок с помощью индикаторов риска требует значительной аналитической работы от самих ведомств и непростого взаимодействия на уровне правительства. На Рис. 20 отражены успехи отдельных федеральных органов исполнительной власти в разработке таких критериев. По состоянию на конец 2024 г. пятерка лидеров по числу утвержденных индикаторов — это: Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор, Ространснадзор и Россельхознадзор.

Примечание: информация об утвержденных индикаторах риска собрана из приказов федеральных органов исполнительной власти.

На Рис. 21 представлена годовая динамика доли организаций, относящихся к чрезвычайно высокой (I) и высокой категории риска (II), среди всех проверяемых организаций. Общий тренд является позитивным — с каждым годом доля высокоопасных объектов в структуре проверок растет. Заметим, что в публичной дискуссии не раз поднимался вопрос о переориентации проверок на объекты повышенной опасности. В итоге данная инициатива нашла свое отражение в двух постановлениях правительства (№ 336, № 1743), которые продлевают мораторий на период 2022–2023 гг. и выводят из под его действия объекты I-II категории опасности. При этом долю проверок на объектах с умеренным риском и ниже можно рассматривать в качестве возможного пространства для дальнейшей оптимизации деятельности контрольно-надзорных органов.

Учитывая исключительно на позитивную тенденцию Рис. 21, можно прийти к сверхоптимистичным выводам — реформа КНД по внедрению риск-ориентированного подхода движется в верном направлении с ускоряющимися темпами. Но, к сожалению, ситуация сложней. Если мы обратимся к пунктирной линии, то увидим, что 2/3 из объектов I-II категории риска до 2022 года были представлены школами или детскими садами. В 2023 и 2024 гг. проверки для объектов социальной инфраструктуры были заменены на обязательные профилактические визиты, что хорошо видно на Рис. 21 — доля школ и детских садов упала по сравнению с 2022 г. в 2023 г. — в 3,5 раза (20 п.п.) и продолжила снижаться в 2024 г. (еще на 3 п.п.).

Эту же ситуацию отражают парные Рис. 22а, б, демонстрирующие распределение проверок в отношении объектов повышенной опасности, но уже в разрезе экономической специализации и типа организаций.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. В качестве категории риска на уровне «проверка-организация» использовалась наивысшая категория риска среди всех проверяемых объектов организации за текущую проверку. Для определения школ и детских садов использовались данные Сводного реестра лицензий на осуществление образовательной деятельности Рособрнадзора.

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г. Тип организаций был установлен на основе кодов ОКОПФ в Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также кодов ОКФС и ОКОГУ изданных Статистического регистра хозяйствующих субъектов Росстата. В качестве категории риска на уровне «проверка-организация» использовалась наивысшая категория риска среди всех проверяемых объектов организации за текущую проверку.

На Рис. 23 представлено распределение проверок в отношении объектов I и II категории опасности в ведомственном разрезе. Так, из наиболее активных ведомств Роспотребнадзор является лидером по доли проверяемых высокоопасных организаций в 2024 г. Но, как следует из Рис. 21–22, речь идет об учреждениях образования и здравоохранения. При этом еще в 2021 г. больше половины проверенных Роспотребнадзором организаций были школами (Бобовникова и др.).

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий

Ситуация с объектами социальной инфраструктуры к 2024 году значительно изменилась, как видно на Рис. 21. Но при этом мы не можем однозначно утверждать, что такие организации стали «проверять» реже. Система усложнилась: с одной стороны, произошла формальная замена проверок в отношении школ и детских садов на профилактические визиты. С другой, — такие визиты, являясь де юре профилактическими, фактически были преобразованы в более легкий вариант контрольных мероприятий. Вероятно, это могло бы стать основной для формального закрепления особого «профилактического» мониторинга для всех бюджетных организаций, поскольку позволяет исключить штрафы и иные санкции при прохождении проверки, но при этом обеспечивает надзор. В таком случае следовало бы исключить вовсе подобные организации из системы оценки рисков.

На Рис. 24 представлены результаты обработки данных Единого реестра видов контроля (ЕРВК), который содержал по состоянию на июнь 2024 года данные более чем о 7 млн категорированных объектов, принадлежащих около 1 млн организаций. Мы сопоставили данные ЕРВК с экономической специализацией организаций: на Рис. 24а представлено распределение для организаций чрезвычайно высокого риска (I категория), на Рис. 24б — организаций низкого риска (VI категория, освобождается от проведение КНМ). Мы видим, что почти 70% юрлиц и индивидуальных предпринимателей крайней степени риска относятся к сфере образования. Абсолютное большинство — это школы и оценка риска со стороны Роспотребнадзора. Можно ожидать, что при снятии правительством специального режима осуществления контрольно-надзорной деятельности на объектах социальной инфраструктуры, часть видимых достижений Реформы окажется под вопросом.

Примечание: данные об категорированных объектах и организаций взяты из Единого реестра видов контроля по состоянию на конец июня 2024 года. В качестве категории риска на уровне организации использовалась наивысшая категория риска среди всех объектов организации, о которых есть сведения в ЕРВК. Данные об отраслевой принадлежности организаций — основном коде ОКВЭД — взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

На Рис. 25 представлено общее распределение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по категориям риска.

Примечание: Примечание: данные об категорированных объектах и организаций взяты из Единого реестра видов контроля по состоянию на конец июня 2024 года. В качестве категории риска на уровне организации использовалась наивысшая категория риска среди всех объектов организации, о которых есть сведения в ЕРВК.

Контрольно-надзорные органы

В этом разделе мы сообщаем основную информацию о проверочной деятельности отдельных контрольно-надзорных органов.

МЧС

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Роспотребнадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Роструд

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Ростехнадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Росреестр

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Россельхознадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Росприроднадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Ространснадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Росздравнадзор

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

МВД

Примечание: данные проверок и профилактических мероприятий по 294-ФЗ и 248-ФЗ взяты из Единого реестра проверок и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, соответственно. Серые зоны означают отсутствие данных проверок в регионе. Данные о количестве зарегистрированных организаций взяты из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2024 г.

Предоставление данных

Если в исследовательских, аналитических или преподавательских целях вам потребовались данные этого аналитического обзора, просим обращаться по адресу rkuchakov@eu.spb.ru (Руслан Кучаков). При любом использовании данных ссылка на отчет обязательна, мы также будем признательны за выраженную в тексте благодарность нам за предоставление данных.

Кучаков Р.К., Скугаревский Д.А., Бобриков Д.Д., Афанасьев А.Н. Контроль и надзор в 2023-2024 г. Новый этап: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2024. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 2(2024)). URL: https://inspections.enforce.spb.ru