Контроль и надзор в 2021 г.
Возврат к норме или новая парадигма?
Руслан Кучаков
младший научный сотрудник ИПП ЕУ СПбДмитрий Скугаревский
ассоциированный профессор по эмпирико-правовым исследованиям ЕУ СПб22 декабря 2021
УДК 346 ББК 67.401 К89
Кучаков Р.К., Скугаревский Д.А. Контроль и надзор в 2021 г. Возврат к норме или новая парадигма?: аналитический отчет. — СПб.: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2021. — (Аналитические обзоры по проблемам правоприменения; вып. 3(2021))
ISSN 2413-029x online ISSN 2413-0281
Настоящее издание может свободно и без получения особого разрешения правообладателя распространяться в электронном виде при условии, что копирование и/или распространение не преследует целей извлечения прибыли, сохраняется указание имен авторов и правообладателя и не модифицируется, включая конвертацию в другие форматы файлов, оригинальная электронная версия издания, которую можно загрузить с сайта — inspections.enforce.spb.ru.
Используемые данные за 2010-2019 гг. подготовлены при поддержке гранта Российского научного фонда №17-18-01618. Отчет за 2019 г. «Новое и неизвестное в ожидании реформы». Отчет за 2020 г. «Жизнь без проверок в период пандемии».
Введение
2021 г. стал продолжением уникального периода в истории контрольно-надзорной деятельности (КНД) России. Начиная с 2020 г. в силу постепенно вступают ключевые элементы новой правовой и информационной инфраструктуры регулирования. Основной закон для сферы КНД последнего десятилетия, 294-ФЗ, постепенно замещается и окончательно утратит силу в 2025 г.
Если 2020 г. для КНД оказался во многом шоковым из-за пандемии COVID-19, то уже 2021 г. можно назвать годом адаптации и становления новой нормальности. Так, количество проверок в 2020 г. (Кучаков и др., 2020) радикально уменьшилось по сравнению с 2019 г., но уже в 2021 г. отмечается общий «восстановительный» рост активности контрольно-надзорных органов (КНО) практически во всех отраслях экономики, регионах и ведомствах. При этом пандемия коронавирусной инфекции остается серьезным вызовом для государственного управления, а в повестке контрольно-надзорных органов остается задача поиска новых подходов к организации своей деятельности в изменившихся условиях.
Правительство продолжает политику по ограничению количества проверок и формы их проведения. В качестве одной из мер поддержки бизнеса правительство установило новый мораторий на проведение проверок с 30 июня по 31 декабря 2021 г., который был продлен до конца 2022 г. Выездные проверки в большинстве случаев было решено заменить дистанционными формами контроля. Таким образом, с начала 2020 г. в России практически беспрерывно действует ограничение на проведение проверок.
С 1 июля вступил в силу 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который в отличие от 294-ФЗ содержит исчерпывающий перечень контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий (девять и семь, соответственно). Положения нового закона устанавливают правовые основы проведения бесконтактных контрольно-надзорных мероприятий (КНМ) и стимулируют ведомства активизировать профилактическую деятельность.
В результате пандемии пострадали целые отрасли экономики: многие понесли издержки напрямую из-за приостановления деятельности (например, рестораны, кинотеатры, парки развлечений, спортивные учреждения) или из-за снижения спроса (туристические, санаторно-курортные услуги и т.д.). Большая нагрузка легла на учреждения здравоохранения. С новыми вызовами столкнулась и сфера образования. Правительство таргетировало государственную поддержку по нуждающимся отраслям, утвердив перечень наиболее пострадавших отраслей экономики, который расширялся 7 раз только в течение 2020 г. При этом меры государственной поддержки охватили ограниченное количество организаций даже в рамках указанных сфер экономики (Скугаревский, Кучаков, 2020). По данным Федеральной налоговой службы (ФНС), число зарегистрированных юридических лиц с 1 декабря 2020 г. по 1 декабря 2021 г. сократилось на 5% (-185 913), число индивидуальных предпринимателей — на 4,5% (-191 880). Общее падение числа зарегистрированных организаций с начала пандемии — 1 декабря 2019 года по 1 декабря 2021 — составило около 12% от всех зарегистрированных юрлиц и 9% индивидуальных предпринимателей.
В настоящем году вступили в силу новые «правила игры» в контрольно-надзорной деятельности (см. обзор в Кучаков и др., 2020). В июле 2020 г. Государственная Дума приняла федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». Большинство положений обоих законов вступило в силу в 2021 г. В июне 2021 г. был подписан «закон-спутник» ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который должен внести изменения, связанные с новым законодательством, в более чем 100 федеральных законов. Для реализации данных законов были созданы Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, который призван расширить возможности Единого реестра проверок, и Реестр обязательных требований, агрегирующий обязательные требования и нормативно-правовые акты, их содержащие.
При этом важно наблюдать не только за институциональными изменениями, но и оценивать, как контрольно-надзорные органы применяют регулирование. В настоящем отчете описывается плановая и внеплановая проверочная деятельность всех органов страны, занятых нефинансовым надзором в 2021 г. (т.е. исключая ФНС, ЦБ, Росфинмониторинг и контрольно-счетные палаты субъектов федерации). Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге собрал и исследовал данные более 550 тыс. плановых и внеплановых проверок, фактически проведённых в стране за 2021 г. Исследование позволяет узнать интенсивность проверок, их территориальное распределение, тип и способ проведения. Также представлено распределение проверок по ведомствам, отраслям и типам проверяемых субъектов.
Ключевые выводы исследования:
Несмотря на пятилетие всестороннего реформатирования контрольно-надзорной деятельности, качество регулирования в России остается низким. По оценке Всемирного Банка Regulatory Quality, Россия уступает 64% индексируемых стран и в 2020 г. заняла только 134 место. На всем протяжении реформ КНД положительная динамика по индексу не наблюдается.
В 2021 г. количество проведенных плановых и внеплановых проверок выросло по сравнению с 2020 г. почти в 1,6 раза (558 485 против 349 337 проверок), но при этом все еще вдвое уступает показателям 2019 г. (до пандемии, 1 130 398 проверок). Количество проверок увеличилось для подавляющего большинства регионов, контрольно-надзорных органов и почти всех секторов экономики.
Ведомствами, показавшими наибольшее снижение числа проверок в 2021 г., стали МВД (-55,2%), Росздравнадзор (-55,2%) и Ростехнадзор (-28,9%). Напротив, самый заметный рост числа проверок продемонстрировали Ространснадзор (55,1%), Росреестр (51,0%) и Роспотребнадзор (36,0%).
Доля внеплановых проверок региональных органов власти резко выросла с 34,4% в 2020 г. до 52,7% в 2021 г. При этом среди проверок региональных и муниципальных органов власти, в отличие от федеральных ведомств, в целом преобладают внеплановые проверки.
При общем увеличении числа проверок сохранился структурный дисбаланс по экономическим отраслям и формам собственности. Объекты социальной инфраструктуры и муниципальной формы собственности по-прежнему проверяли непропорционально часто.
Ограничения контрольно-надзорных органов по проверке субъектов малого и среднего предпринимательства, включая продленный мораторий на проверки, не носят абсолютного характера: более 15% всех планово проверенных организаций и свыше 30% всех внепланово проверенных организаций в 2021 г. были микро- и малыми предприятиями.
Прогресс реформы
Историю идущей реформы КНД можно отсчитывать с конца 2016 г. — даты утверждения паспорта приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности». За истекшее пятилетие реформы было осуществлено множество преобразований как правовых основ регулирования, так и информационного обеспечения деятельности государственных органов. При этом промежуточные итоги первых лет реформы демонстрируют ограниченные успехи (Kudryavtsev et al., 2021). Количество проверок до эпохи пандемии снизилось в основном за счет внутрених преобразований Федеральной налоговой службы, при этом количество проверок других федеральных ведомств за 2016 и 2019 гг. существенно не изменилось (Кучаков, 2020). Снижение административного давления на бизнес к началу пандемии COVID-19 в 2020 г. достигнуто не было (Южаков и др., 2020). Также и оценка результатов деятельности контролеров со стороны граждан расходится с ведомственной отчетностью (Масленникова и др., 2020). В связи с этим отсутствие положительной динамики в оценке качества российского регулирования за 2016–2019 гг., которое можно наблюдать на Рисунке 1 на примере индекса качества регулирования Всемирного банка, выглядит закономерным. Даже относительно соседей по региону положение России в рейтинге ухудшается.